[MPA课堂]《MPA知识讲座》企业行政管理人员与政府公务员教材

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:06:57

<table><tbody><tr><td>第七讲公共服务的绩效管理<a name="#a1"></a>　　时代的发展使政府扮演的角色越来越重要，其提供公共服务的功能逐渐扩大。一方面，政府为社会大众所提供的各项公共服务必须由社会大众支付所需成本，政府功能的扩张与强化势必将增大政府的施政成本；另一方面，社会公众又期望政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更优质的服务。于是，绩效管理便成为政府管理中的一个大问题。　公共行政学发展一百多年，尽管各个时期或各典范讨论的主体各异，但总有一个基本的目的没有发生变化，即提高绩效，尽管人们以不同的称谓，如效率、生产力等。　从20世纪70－80年代迄今的各国政府再造，都把绩效作为首要的追求目标。美国开展绩效管理运动，并发布《政府绩效与成果法》和《绩效基础组织法案》。英国、新西兰等国也推行绩效管理运动。绩效管理成为政府改革的重要策略。<a name="#a2"></a>一、绩效管理的性质与作用（一）绩效管理的性质　绩效管理（performance management），是公共管理者的主要职责。行政学者夏夫里茨和卢塞尔（Shafritz and E．W．Russell）认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为。绩效管理在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面绩效。从某种意义上说，绩效管理代表着组织的全方位的管理工作。　美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾给绩效管理给出了一个经典性的定义，绩效管理是指“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。依此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。<img height="276" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0701.jpg" width="371" alt=""/>　　绩效管理过程一般包括三个最基本的过程：　（1）绩效评估。它是指一个组织试图达成某种目标，如何达成以及是否达成目标的系统化过程。绩效评估可以是组织的绩效、计划的绩效和个人的绩效。对公共部门而言，比较重视的是对组织绩效的评估。　（2）绩效衡量。为了进行绩效评估，管理者必须设计一套能够衡量组织目标实现的指标系统，这样才能进行不同机关与不同时期的比较。　（3）绩效追踪。它是指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。　可见，绩效管理就是收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理，推动绩效不断持续改进的系统过程。<a name="#a4"></a>（二）绩效管理的需要　在现代公共管理中，绩效管理之所以十分重要和十分必要，主要有以下几个方面的因素。　（1）责任落实。公共部门对公民至少在以下三个方面的事情上负主要责任：一是政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源必须用于达成预期的结果。同时，人们期望政治家能为自己做出的决定负责。如果我们不能测评政府的绩效，那么，我们很难知道公共部门承担起了责任。因此，绩效管理有利于公共部门落实责任。　（2）利害关系人的期望。公共服务具有各种各样的顾客，他们并非都对同一结果感兴趣。公共管理者经常面临着这样的困境，公共服务满足了一部分顾客的要求，可能使另一部分人感到不满。绩效衡量是测量公共服务是否满足不同顾客需求的一种方法。　（3）对结果导向的强调。现阶段的公共管理更加讲究“结果导向”而非程序、规则导向。传统上公共行政比较强调只重视过程和投入，不重视结果。公共管理认为程序和规则固然重要，但是，最重要的是：是否产生好的结果，是否满足公民需求。　（4）个人绩效和组织绩效的双重要求。过去几乎所有的公共部门都进行公务员的个人绩效评估。但是，个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高。只有将个人与组织二者结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。　从实践中来看，绩效管理与评估在当代公共管理中具有下列意义：　（1）绩效管理作为一种激励机制（incentive mechanism）。任何管理，包括公共组织的管理，都需要某种激励机制的存在，以激发人的工作热情。组织激励机制最重要者的是将绩效与奖惩相联系。通过绩效评估，使组织的激励约束机制更为客观，建立在绩效评估基础上的奖惩，强化了组织的激励机制。　（2）绩效管理作为一个管理工具。绩效管理的意义还在于，在政府运作和管理上加上了成本一效益的考虑，改变政府机关的浪费。绩效管理是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。<img height="232" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0702.jpg" width="465" alt=""/> 卢浦大桥</td></tr></tbody></table>

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:07:20

二、公共部门服务的绩效评估与测度的一般性指标<a name="#a1"></a>（一）测度绩效的一般性指标　绩效管理最核心的环节是绩效评估，而绩效评估最困难的是确立测度的指标体系。　从理论上讲，建构绩效指标，可以使用一个包括下面四个因素的模式：一是输入，包括提高服务所需的资源，如人员、物力、财政；二是过程，包括传送服务的路途；三是输出，即组织活动或提供的服务；四是结果，是每一个产出或服务所产生的影响。　上述模式虽然多少可以反映一个组织的绩效，但是许多组织更乐于使用更具体的概念来建构绩效指标。有的学者认为绩效测度包括了三个层面：经济（economic）、效率（efficiency）与效能（effectiveness），即3E指标。还有学者认为应再加上公平（equity）指标，成为4E。兹分别叙述如下。　 1．经济　在评估一个组织的绩效时，首要要问的是“某组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱？是不是按照法定的程序花费金钱”。经济指标关心的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目作最经济的利用。换言之，经济指标要求的是以尽可能低的投入，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的品质问题。　 2．效率(efficiency)　效率要回答的问题是：“机关或组织在既定时间内，预算投入，究竟产生了什么样的结果”。效率指标一般包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系。　效率可以分为两类：一类是生产效率（Productive efficiency），它是指生产或提供服务的平均成本。另一类效率是配置效率（Allocative Efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。即是说，在政府部门所提供的种种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例是否符合民众的偏好顺序。经济学家所讲的帕雷托最优就是指资源的配置能否产生最大多数人的最大利益。<img height="107" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0703.jpg" width="350" alt=""/> 长虹　　3．效果（Effectiveness）　以效率作为衡量指标，仅适用于那些可以量化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化。此时，效果便成为衡量公共服务的一个重要指标。效果关心的问题是：“情况是否得到改善”。效果通常是指公共服务实现标的的程度，如福利状况的改变程度，使用者满意程度，政策目标的成就程度等。　可见，效果指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量，效果关心的是“目标或结果”。　效果可以分为两类：一类为现状的改变程度，例如国民健康状态、道路的耐用程度；另一类为行为的改变幅度，比如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果。　 4．公平(Equity)　传统上公共行政与管理重视效率、效果，而不大关心公平问题。自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛重视，并成为衡量政府绩效的重要指标。公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题是，“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。因此，公平指标通常无法在市场机制中加以界定和难以测量。　　20世纪90年代，公共行政学者弗里德里克森（H. G. Friderickson）曾提出社会公平的复合理论（Compound Theory of Social Equality），认为社会公平可以分为下列类型：　（1）单纯的个人公平。系指一对一的个人公平关系，例如“一人一票，每票等值”。　（2）部分化的公平（Segmented Equity），是指同一类别下的公平关系，如农夫与商人有不同的赋税标准与薪资水平，这是由社会分工所造成的。　（3）集团性的公平（Block Equality），指团体或次级团体所要求的公平，例如黑人要求与白人有公平的参政权，妇女和男人在就业市场上的公平等。　（4）机会公平。每个人的天赋不一，后来的发展必然不同；但如果两个人都有相同的几率能够谋得某项职位，就是期望性的机会平等（Prospect Equality）。　（5）世代间的公平（Intergenarational Equality），指这一代与未来一代之间的公平。　按塔尔相待（Talbot）的分析，目前美国行政机关运用3E的情形相当普遍，其中至少有68％的政府机关使用“效果”指标；14％使用“经济”指标；8％运用“效率”指标。　在实际的绩效衡量过程中，通常都是以3E指标为关键性的思考主轴。在经济指标内考虑“成本”与“资源”；在效率指标内，考虑“资源”与“产出”；在效果指标内考虑“产出”与“结果”。在这样环环相扣的过程中，观察其对标的团体所产生的“服务水准”与“接收比率”。如图7－1所示。<img height="284" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/I070001.gif" width="460" alt=""/>
<a name="#a5"></a>（二）绩效指标设计的其他问题　 3E或4E指标是一个一般性的衡量绩效的标准。但是，在实际公共管理过程中，绩效指标的设计是受到诸多因素的限制的。不同性质的组织或行政机关，由于不同的政策规划和项目，衡量其具体绩效的标准仍有不同。　通过详细个案分析研究，学者卡特（Neil Cater）等人认为影响绩效指标设计的因素或变项有以下方面：　（1）所有权。公共部门组织系在共同的限制之下运作，追求的是政治和社会目标，因此绩效衡量的困难性高于私部门。公众性的组织一般不会有太多的营利性绩效指标。　（2）交易状态（Trading Status）。银行、企业有交易状态，而政府在经济制度方面一般不具备交易状态。对非交易状态的组织来说，不宜设定营利性的统效指标。　（3）竞争程度。政府的竞争程度较低。对于竞争性程度较高的组织而言，为了争取顾客，财务性的绩效指标便显得格外重要。　（4）政治责任。受公众监督的组织，所设定的绩效措标就必须考虑政治责任问题。　（5）异质化程度。它是指提供不同产品或服务的数量。产品单纯的组织较产品异质性高的组织容易设计其绩效指标。如法院的异质性低，而全民健康机构的异质性较高。<img height="256" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0704.jpg" width="407" alt=""/> 海尔工业园　　（6）复杂化的程度。它是指组织在提供服务或生产财货时所能动用的技术数量。可动用的技术越多，其相互依赖程度就越高，则绩效就较难被确认。　（7）不确定程度。指手段与目的间的关系，即输入资源与达成既定目标间的因果关系。不确定程度低的组织其绩效指标容易确定。如法院的不确定性低就。　（8）权威的结构（The Structure of Authority）。指中央（center）与周边（periphery）的制度性关系。有些组织机构众多，有些有复杂的权威性结构和责任划分。　（9）自主性程度。如有专业社群以专业知识来为组织设定目标、规章以考核绩效者，则组织自主性较低。　　以卡特等人的看法，好的绩效指标应符合以下标准：　（1）界定清楚而有一致性；　（2）应用组织的所有者来使用，不可依赖排人或环境因素，　（3）必须和组织的需求与目标有关；　（4）被评估的单位或个人不可影响绩效指标的运作；　（5）必须有广博性（涵盖管理行为的所有方面）和一定的范围（集中有限数量的绩效指标）；　（6）建立绩效指标所使用的信息必须正确和广泛；　（7）必须为组织的各级人员所接受，符合组织文化。　为避免或减少不同单位或个案使用类似的绩效指标，使绩效指标无法发挥评价组织绩效的功能。还可以考虑以下的比较标准来进行测度。　（1）目标，根据政策成果或预算目标来进行绩效分析是比较普遍的做法，可以避免绩效指标的雷同。　（2）时间序列（time－series），比较相同组织的历史记录也可以克服前述困境。　（3）进行单位间的比较。　（4）外部比较，如公私部门对照比较。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:07:42

三、标杆管理与绩效管理<a name="#a1"></a>（一）标杆管理的涵义　 20世纪80年代以来，西方发达国家的企业管理活动及研究文献中越来越频繁地出现了一个新词——Benchmarking（标杆瞄准），其名词Benchmark的意思是水准、基准，是一个地理测绘用的专业词汇。自20世纪80年代以来，在西方发达国家的企业管理活动及管理文献中，Benchmarking一词作为一种新的策略与技术而频繁出现。有学者把该词译为“标杆”、“比照”、“竞标”“瞄准”、“标杆学习”或“标杆管理”等。这里我们采用 “标杆管理” 这一译法。　从1990年起，标杆管理被引入政府管理领域，成为推动政府绩效改进的一个重要的管理工具。　标杆管理就是以最强的组织或那些行业中的、最有名望的组织或公司作为基准，通过资料收集、分析比较、跟踪学习等一系列规范化的程序，以改善组织的绩效，成为更杰出的组织。　一般而言，标杆管理与绩效管理或绩效评估并不是一回事。绩效标杆的设计本身并不能改进组织的绩效，但是二者又是相互关联的，从绩效管理的角度来看，标杆向组织提供了改进组织绩效的信息。当以某一组织作为你的组织的标杆，通常这一组织的表现优于你的组织，你期望超越它。在标杆管理过程中，你必须了解为何这一组织的表现优于你的组织，哪些方法、程序是你想学习和引进的。可见，标杆学习是促进组织学习与变革，提高绩效的良好途径。　一般而言，标杆有两种类型：一为内部标杆，主要系以企业或政府各部门之间为实施对象；二是外部标杆，主要以竞争者为对象，希望创造组织的成长空间。<a name="#a3"></a>（二）标杆管理的运作程序<img height="126" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/I070002.gif" width="475" alt=""/>
根据西方发达国家的实施标杆管理的经验，实施标杆战略的过程可以概括为以下几点（见图7-2）。　（一）确定内容，选择标杆断断续续组织　（1）明确瞄准的内容。明确本企业或本部门要提高什么，达到什么目的？要正确地把握影响企业成功的问题和症结所在，这些问题和症结便是瞄准的主要内容。　（2）选择标杆组织（或部门）。“标杆”组织应当具有：一是卓越的业绩；二是被瞄准领域应与本部门有相似的特点。　选择的瞄准标杆也可以是组织内部的，即在组织内部的两个相似部门进行瞄准，即是说，标杆瞄准可以分为内部标杆瞄准和外部标杆瞄准。　内部标杆可以是员工、公共管理人员、职能部门，只要他们有成功的行为，就应该成为学习的典范。　每一个成功的组织或部门都有其成功的特性，都可以成为最佳的典范。外部标杆学习就是向竞争对手学习，即使没有也要树立一个假想“敌”。（二）确定绩效目标　（1）收集资料和数据。资料和数据是开展标杆瞄准活动的基础，是瞄准内容的精确化和定量化。　（2）分析差距。对收集的数据进行分析比较，即可找出本部门与标杆组织或部门在绩效水平上的差距，以及在管理措施和方法上的差异。　（3）计划绩效目标。在分析差距的基础上，便可确立追赶的绩效目标，明确应该学习的标杆组织或部门的最佳实践。（三）实施与监督　（1）将上述活动中取得的各项进展向全体员工反复交流，征询意见，并将标杆瞄准所要达到的目标前景告诉员工。　（2）根据全体员工的建议，修正拟定的绩效目标，改进计划方案。　制定具体的行动方案，包括计划、安排实施的办法和技术以及阶段性的绩效评估等。　（3）标杆管理工作应有专门的人员负责，必要时可聘用标杆管理方面的专家进行指导。（四）总结经验　在一次瞄准工作完成之后，要及时总结，并对新的情况、新的发现进行进一步分析，提出新的基准目标，以便进行下一轮的瞄准。　标杆管理活动成功开展以后，应被作为组织经营的一项职能活动融合到日常工作中去，成为一项固定制度连续进行。<img height="359" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/07051.jpg" width="347" alt=""/> 珠江钢琴所生产的里特米勒系列卧式钢琴　　对于标杆管理的程序，不同文献有程度不同的介绍。以下介绍时下比较流行的标杆管理的程序：　 1、Motorola公司所采用的模式 　（l）决定标杆的标的物； 　（2）确认比较的对象； 　（3）搜集资料； 　（4）分析资料，整合资料和行动方案； 　（5）重订标准，重新再来一次。 　 2、AT＆T的九步骤模式 　（1）决定标杆的标的物； 　（2）发展标杆管理的计划； 　（3）选择搜集资料的方法； 　（4）搜集资料； 　（5）选择业界中表现最好的公司； 　（6）对此最好的公司进行现场访问、搜集相关资料； 　（7）比较双方的工作流程，找出表现的落差所在，提出改善建议； 　（8）执行改善建议； 　（9）重定标杆。　 3、Zerox公司的五段式、十二步骤模式 　第一阶段：计划 　（1）决定标杆的标的物； 　（2）决定比较的对象； 　（3）决定搜集资料的方法并搜集资料。 　第二阶段：分析 　（4）决定目前的绩效落差； 　（5）提出未来绩效应有的水准。 　第三阶段：整合 　（6）和员工沟通分析的结果并使其接受此结果； 　（7）建立功能的目标。 　第四阶段：行动 　（8）发展行动方案； 　（9）执行特定行动并考核进展； 　（10）重定标杆。 　第五阶段：成熟 　（11）成为领导者； 　（12）将此运作融入工作流程中。　不论是企业组织、政府机构或非营利组织，在适用上，或多或少会做一些调整。但是，一般而言，标杆管理的程序，在各种组织中的应用，并不因为是公部门或私部门而有太大的差异。 　科亨（Cohen and Emicke）等人认为，下列模式较适合于公共管理者： 　（1）决定哪个单位或流程将会是比较的标的物； 　（2）找出衡量成本、品质及效率的指标； 　（3）针对每个标杆,找出表现最好的其他单位； 　（4）衡量这些表现最好的单位之表现； 　（5）衡量或界定自己的组织和最好的表现者之绩效落差； 　（6）决定缩短落差的行动方案； 　（7）执行方案并追踪考核。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:07:58

四、公共部门绩效管理的问题以及改进策略<a name="#a1"></a>（一）公共部门绩效管理存在的问题　早在20世纪初，公共组织就开始重视绩效评估与管理。在20世纪80年代以后，实施绩效管理，追求高绩效的公共组织成为公民与政府一致的目标。只有通过对政府绩效进行衡量，民众才能知道政府各部门的工作究竟如何，政府才能真正了解自己究竟做得如何。但是，公共组织的绩效衡量确定困难，许多学者都认为绩效不易衡量为公共组织之特征。　在回顾了美国公共部门的绩效衡量时，有效地衡量政府绩效较为困难，学者林奇和戴伊（Lynch and Day）认为，其原因在于常常存在如下限制：　（1）内部无能的功能障碍（internal incapacity dysfunction）。但公共部门内部缺乏具有分析背景的专业人才，使得绩效衡量的工作变得眼高手低。　（2）政府绩效的因果关系难以确认。公部门的计划结果往往很难衡量，公共产出的价格和单位成本也不易衡量。　（3）公共部门组织很少能控制环境的因素，因此绩效衡量往往只限于直接的输出项。比如公务员无法控制与公共安全及公共健康有关的所有因素，因此要求公务员负责也值得商榷。　（4）政治考量经常是资源配置的重心，因此要获取客观的绩效衡量，仍值得怀疑。对公共部门进行绩效管理，特别是进行绩效衡量，是十分困难的，其影响的共同因素主要在于以下几个方面：　（1）绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效衡量。此项做法对私人部门基本上不构成问题。但公共部门则面临着如何将公共服务量化的问题。要精确算出“投入产出比”并不容易。　（2）功能相同的公共组织有地区性的差异，其规模大小亦不一，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效，并作比较，并不公平。分散于各个分支机构的绩效，能否总结起来当作中央机构的绩效，不仅在技术上有其困难，在实践上也令人怀疑。　（3）如何订定与品质绩效有关的指标仍是绩效衡量的主要限制。一般来说，政府的服务绩效有三个因素：经济、效率和效果。而服务产出的品质也是一个关键之处，问题是大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。　（4）绩效管理或衡量制度的成效，其主因之一既取决于绩效指标的制定是否周延、是否合理、是否客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。而负责订定绩效指标的人是否拥有这样的能力，就变得非常重要。许多组织推行绩效管理之所以失败，便是缺乏熟悉这方面的专家所致。　（5）绩效管理做的好不好、是否正确，有赖可靠的信息，如果所收集的信息错误，不够全面，就无法真正反映机关的实际绩效。因此，在制定绩效指标时，上下级机关难免会在指标的数量、范围、权重等方面发生争议。因此充分的沟通是十分重要的。<a name="#a4"></a>（二）绩效管理成功的条件　尽管绩效管理会遇到许多困难，但并不意味着绩效管理是不可能的。许多公司、政府机关绩效管理的成就便是明显的例证。1983年，美国会计总署在对许多公司和地方政府实施绩效管理的做法进行调查后，确认了七项成功进行绩效改进的做法。　（1）管理者要成为组织绩效的中心（A Focal Point for Productivity）。中心可以是一个人，也可以是一个群体。绩效中心的作用在于促使绩效管制制度化；收集和传递绩效信息；向高层管理者提供绩效数据。　（2）高层的支持与承诺。要求高层管理者定期地审查组织以及组织管理的绩效，促使组织成员要为绩效的改进负责。明确的高层支持可以使绩效改进具有合法性和有效性。　（3）制定绩效目标和绩效规划。一个组织必须在绩效改进方面有明确的目的和目标。要将总体的目标与实现目标的方法结合起来。　（4）绩效衡量对组织要有意义。绩效衡量并不一定要非常全面，但它必须是那些容易理解和计算，并且对管理者和组织成员是有意义的。　（5）利用绩效规划和衡量体系使管理者负责任。只有得到运用，否则绩效规划和衡量体系没有任何价值。每一个组织必须研制适合自己的绩效责任体系。　（6）意识到绩效的重要，并促使组织成员参与绩效改进。组织的成员要参与到组织绩效改进的进程之中。　（7）要连续不断地发现问题和绩效改进的机会。要通过绩效评估，发现绩效管理存在的问题，并寻找机会进行改进。　 1997年，美国会计总署提出了绩效管理成功的条件，包括对于绩效资料要有清晰的期望；对于绩效资料的收集要有足够的诱因；对于绩效管理要有熟练的技巧；绩效管理者要有权威性和公正性；最高决策层要认同和支持；必须培养互信自主的实施统效管理的文化等。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:08:22

第八讲公共管理的新策略<a name="#a1"></a>　　现代政府组织面临更为复杂的、变化的环境。公共管理如果要达成目标，就必须不断创新。政府创新涉及多个层面，如观念创新、制度创新、结构创新、政策创新等，其中公共管理的技术与方法也要不断创新，若此，才能有效地实现管理目标。　现代管理理论和实践的发展，特别是企业管理中已经成熟的管理技术和方法，为公共管理提供了许多新思路。公共部门开始重视并利用先进的企业管理方法于政府之中，以取得更好的绩效。<img height="152" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0801.jpg" width="227" alt=""/> 　博鳌亚洲论坛<a name="#a2"></a>一、公共服务的民营化（一）民营化的涵义　民营化（Privatization），是指由市场或民间部门（Private Sector）参与公共服务的生产及输送的过程。政府部门通过契约外包（Contracting Out）、业务分担（Load Shedding）、共同生产（Co-Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。　公共服务民营化的主要目的在于：一是利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；二是针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。　学者桑德奎斯特（J．Sundquist）认为，真正的民营化（true Privatization）并不是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过民间的功能所表现出来的成效。真正的民营化，并不会造成政府角色的消失，而只是减少了政府活动的范围。因为政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估及修正等功能，因此，民营化的成功必须建立在一个健全的政府功能的基础之上。　关于公共服务的民营化，历来存在着争论。　支持民营化者，以公共选择（public choice）理论为依据，认为政府失灵并不比市场失灵差，因为政府组织及公营事业的垄断地位，缺乏生产竞争的压力，造成政府效率的低下。而民营化意涵某种程度的“再市场化”（Re-Marketization）。他们认为通过民营化方式，可以减少官僚体系的繁文缛节、政府的过度膨胀，可以提高政府公共服务的品质与效能。　反对民营化者则认为，民营化不但会侵害主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。这在于民主政治的基础乃是政治社群意识（A Sense of Political Community），民营化会动摇这种整体意识。而市场组织的营利取向，容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。　尽管理论上存在广泛的争论，从现实来看，民营化已成为各国行政改革不可缺少的一个策略。<a name="#a3"></a>（二）民营化的类型　学者萨维斯（E.S.Savas），民营化大致有以下几种基本类型。　 l．撤资　公营事业或资产移转之民间。此种移转型民营化可通过出售（Sale）、无偿移转（Free Transfer）及清理结算（Liquidation）等策略进行。而出售及无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人。对于经营绩效不佳的公营事业，则可通过削减预算、关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。　 2．委托　政府部门委托私营部门部分或全部财货与服务的生产活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有：　（1）签约外包（C1ontract Out）。政府将部分货品或服务委托请民间提供办理。　（2）特许权（Franchise）。指由政府提供给私营部门，如水电、天然气及交通运输业者经营权，但政府保留“价格率之核准权”，而费用由使用者付费。如申请者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众、政府共同决定核准权。　（s）补助（Grant）。由政府通过免税、低息贷款、直接补助等形式，以形成“激励操作”。　（4）抵用券（Voucher）。由政府核发给有资格使用的民众，以指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施。　（5）强制（Mandate）。由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金，即是由私营部门为支付分担或共同承担若干社会安全责任。　 3．替代　当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需求；而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。替代的形式有：　（l）功能不足之替代。如当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安公司替代。　（2）退离之替代。私人企业规模及市场占有的逐渐扩张，公共部门缩减规模及资源的投入，以利私人企业的发展。　（3）放松管制之替代。经由法令的修订，允许私人企业，对原本由公有独占的市场环境进行竞争和挑战。<a name="#a4"></a>（三）公共服务民营化的限制及其问题　民营化优点主要体现在以下几个方面：　（1）降低成本。竞争的市场可以提升管理的效率和生产成本的降低。美国学者奥斯本等人在《政府再造》一书中提出了许多地方政府民营化成功的例证。英国的经验显示，一度是政府财政包袱的英国石油、英国航空公司、电信公司等转移民营后，从 1979年起，英国政府每年增加 50％的收入。　（2）提高服务质量。在社会服务领域，非营利组织所承包的服务比公共部门提供的服务好。　（3）增加选择机会。通过公共服务的民营化，政府的政策可以促进不同输送系统的发展，使公民可以有选择服务的机会。　（4）整合民间资源用于国家发展。公共服务的民营化，也可以解决政策资金不足、管理能力不足等问题，有效地将民间资源整合到国家发展之中。　（5）示范效果。由于大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争的压力，惜由公共服务的民营化，可以对政府及政府人员造成压力，促使他们改进绩效。　　任何事情都是有利有弊。公共服务的民营化也有许多限制，存在缺点。由于政府部门与市场部门在本质上的差异，政府的许多业务和服务很难民营化，如含有国家主权的业务和事关国家安全的业务。其次，民营化可提供的“信息的详细性”对于可以采用某种类型的民营化，有不同的限制。比如，对契约外包要求进行监督，但信息的不充分就使监督乏力。　在现实中，民营化导致的问题主要有以下几个方面：　（1）关于公共责任问题。民间组织的盈利取向，可能使民营化的公共服务忽略了社会责任与公共利益。　（2）特权与贪污。民营化可能因自利的承包商或代理人贪污或假公济私等法治不健全的状况，民营化为不法的官商勾结提供了便利条件。　（3）公共服务的不公正。在公共服务转至民间机构后，使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量，而对于付费能力低者或无能力付费者，往往只能得到较低等的服务，导致什会服务等级化。　（4）规避巧用。民营机构对于不具经济效益的公共服务，则取巧规避，而只进行较有利的事项。可见，所提供的公共服务无法满足社会公正性与社会外部利益。　（5）管理问题。在民营化过程中；因信息不对称原因，政府部门往往缺乏对被委托者的有效监控，在此情况下，就容易出现“逆向选择”和道德风险问题。　在旧车市场上，混在市场上既有好车的卖主（比如用了几个月，就想买新车），也有较差质量的次品车，但买主无法区分好车与次品车，在这一情况下，他们宁可不买也不愿冒风险。本来好车应卖好价钱，但存在逆向选择，使好车也变成了次品车而卖不出去。在保险市场上也存在逆向选择：不大遇到事故的人就不买保险，而容易出事故的人却去买保险，随着保险经费的增加更是如此，这就是说，买保险多的人容易出事故，这就使得保险申请人的构成出现逆向变化。　简言之，好质量卖高价钱，反过来如果好质量卖低价钱，这就是逆向选择，在旧车市场就是如此。　所谓道德风险，是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时，作出不利于他人的行动。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:08:45

二、非营利组织与公共服务<a name="#a1"></a>　传统上的公共行政与公共管理，一直未能打破“政府管制”与“市场机制”这两种相互对立的思维定式，一直比较忽视公民参与的重要性。由于存在“政府失灵”和“市场失灵”，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演了不同于传统的新角色。<img height="174" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/08021.jpg" width="407" alt=""/> 希望工程<a name="#a2"></a>（一）非营利组织的性质　非营利组织（Non-Profit Organization）一直有不同的称谓，如慈善部门（Charitable Sector）、独立部门（Independent Sector）、志愿部门（Voluntnary Sector）、免税部门（Tax-exempt Sector）、非政府组织（ Non-Government Organization）等。上述名词强调的角度和重点不同，其意义也有所差别，在国际上目前尚未有一个取得共识的名词。近年来，非营利组织这个名词为较多的学者所使用。　何谓非营利组织，其界定也不统一。根据美国联邦国内说法，对于合乎免税规定的就是非营利组织，曾下过以下定义：“非营利组织本质上是一种组织，限制其将净盈余分配给任何监督与经营该组织的人，诸如组织的成员、董事或理事等”。即是说，非营利组织受到不分配盈余的限制。根据美国税务部门的统计，在美国适用税法501条款规定的非营利组织多达575000个。　尽管对非营利组织的定义有差异，但是它有一些基本的特征。萨拉门（L.M.Salamon）认为，非营利组织有六个特点：　（1）正式的组织。非营利组织同时要得到国家法律的合法承认；这种法人资格才能为团体托付订定契约和保管财物。　（2）民间的组织。非营利组织必须与政府组织分开，也不由政府官员充任的基金会所管理。但这并不意味着非营利组织不能接受政府的明显支持，或者政府官员不能成为董事；最主要的在于它在基本结构上是民间组织，不能为政府控制。　（3）非利益的分配。非营利组织聚集的利润，要将其使用在机构的基本任务上，而不能分配给组织内的财源提供者，这是非营利组织与私人企业的最大不同之处。　（4）自己治理。非营利组织有内部的治理程序，而不接受外在团体的控制。　（5）志愿性的团体。非营利组织包括某种程度的志愿人员参与机构活动或事务的管理，特别是由志愿人员组成的董事会。　（6）公共利益的属性。非营利组织为公共目的服务。　非营利组织大致可以界定为：组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。<a name="#a4"></a>（二）非营利组织的类型　非营利组织的分类是一项十分困难的工作。根据欧洲共同体制定的欧共体经济活动的一般工业分类标准，在此标准中，将非营利组织细分为：（1）教育：高中以上、中小学、托儿所等；（2）研究发展；（3）医疗健康：医院、疗养机构、牙医、兽医；（4）娱乐文化：娱乐、图书馆、博物馆、动物园、运动等；（5）其他公共服务：社会工作、专业协会、宗教组织等。　在各种分类当中，非营利组织国际分类是一个受人们重视的分类标准。该系统将非营利组织分为12大类：　（1）文化娱乐：文化艺术、休闲娱乐、服务俱乐部等； 　（2）教育研究：中小学、高中以上，其他教育，教育研究等； 　（3）健康：医院康复、医疗机构、心理健康与咨询，其他健康服务； 　（4）社会服务：社会服务、紧急救护、收入支持与维持等； 　（5）环境：环境、动物等； 　（6）发展与住宅：经济社会与社区发展、住宅、就业训练等； 　（7）法律宣传与政治：公民与宣传组织、法律服务、政治组织等； 　（8）慈善中介与自愿性服务：募款服务、支援服务组织等； 　（9）国际活动：国际救护组织、人权组织、发展协会组织等； 　（10）宗教：如天主教、基督教、犹太教等； 　（11）商业与专业协会；如商业协会、劳工联盟、专业组织等； 　（12）其他。　我国目前尚无对非营利组织的分类。<img height="166" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0803.jpg" width="220" alt=""/> 朱德总司令和延安保育院的孩子们合影 <a name="#a5"></a>　 （三）非营利组织与公共服务　在传统上，非营利组织的主要功能在于收容、救济、医疗、办学、文化和社　会服务方面。随着非营利组织的不断发展，其功能和影响不断扩大，在公共问题　的解决和公共服务的提供方面，发挥了重要的作用。　就非营利组织在解决公共问题的作用来说，行政学者全钟燮（Jun．Jong）认为非营利组织有六个显著特征：　（l）非营利组织与大多数政府部门一样，均为服务导向； 　（2）非营利组织可以成为政府与服务对象之间的桥梁； 　（3）非营利组织以行动取向，针对服务对象直接提供服务； 　（4）与企业或政府组织相比较，非营利组织的结构通常较少（甚至没有）层级，更具弹性； 　（5）非营利组织通常被作为检验创新理念或实验社会替代方案的场所； 　（6）多数非营利组织，如消费者或环境保护团体不仅关心公、私组织的服务和产品质量，更关注它们对消费者或社会的影响，它们扮演的正是捍卫公共利益的角色。<img height="237" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0804.jpg" width="180" alt=""/> 漳州市龙文区后坂天主堂　　在公共服务方面，非营利组织发挥的主要功能有以下几个方面。　（1）发展公共政策。非营利组织在直接参与社会事务的处理过程中，能够发现许多公共问题。非营利组织通过广泛运用影响力，影响政府的决策等，为政府政策制定和决策提供意见或建议。　（2）监督市场。在政府无法充分发挥功能的领域，非营利组织可以扮演市场监督者的角色，如消费者权益保护。在许多方面，非营利组织可以直接提供选择方案，提供更高品质的产品给社会。　（3）监督政府。非营利组织可以不断地提醒政府与公民，使政府与公民尽到其责任，更关心公共事务。　（4）直接提供公共服务。对于政府无法履行的公共服务和社会福利的职能，非营利组织可以弥补其不足，特别是在社会服务、文化教育、医疗卫生、社区发展等方面发挥极大的功能。　（5）维护良好的社会价值。非营利组织对公共服务的奉献精神；对人、自然、社会的关怀与关爱；对平等权利的重视；对参与的重视等，它们通过自己的行为，倡导和维护着社会正面的价值观。　（6）促进积极的公民精神和扩大社会参与。非营利组织所倡导的是积极的公民精神，这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会应有仁德；对社会要承担个人的道德责任；要有利他主义的精神。非营利组织也为公民参与公共事务提供了重要的途径，成为培养积极的公民精神提供了场所。<img height="150" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0805.jpg" width="200" alt=""/> 全国残联<a name="#a7"></a>（四）非营利组织与公共管理的互动　在现代国家，非营利组织被喻为“影子政府”（shadow government）。学者萨拉门（Salaman）提出“第三者政府”（thethird government）理论，认为非营利组织的出现不是对政府与市场失灵的反映，而是一种提供集体财货和服务的优先机制（preferred mechanism）。“第三者政府”的大意是：由于现代政府行动的转变与多样性，在公共服务的提供上，现代政府必须依赖于许多非政府组织。　非营利组织对于政府部门提出的挑战包括公私责任及公私界限的模糊，改变政府的层级结构、管理方式的变化等。非营利组织对公共行政和公共管理提出了许多有价值的参考，主要包括以下方面：　（1）公共行政与管理范围的扩大。公共行政与管理不再是政府单方面行使权力实施治理的过程，还包括非营利组织参与社会治理过程。　（2）公共管理的价值。公共管理不仅仅要重视效率、经济、效能等问题，更要重视“公共性”问题。正如有的学者认为：“行政或许是政府的核心，但公共才是国家的重心。”　（3）对公共服务的强调。传统上公共行政与公共管理比较重视控制，重视管制，而缺乏公共服务的精神，而非营利组织以服务为导向，这值得公共组织学习。　（4）设计更民主、开放的公共组织。非营利组织的最重要的特征在于信息的共享，强调权力的非集中化，强调自主负责，强调参与与对话，强调合作，强调学习和创新，这些正是政府组织所缺乏的。　（5）参与机制的建立。公共管理部门如何建立有效的参与渠道，将非营利组织的有关经验引入到公共事务的治理方面，值得研究。　政府与非营利组织之间的关系，不是冲突关系，在提供公共服务方面，可以发展合作互补的伙伴关系，通过两者的合作，提高公共服务提供的效率和质量。　无疑，非营利组织的发展亦需要得到政府部门的扶助和管理。从世界各国的经验来看，政府在促进非营利组织的发展方面可以发挥重要作用：　（1）补助。在国外，政府一直是非营利组织经费的主要补助来源。　（2）租税激励。各国对非营利组织通常采取税收减免与慈善捐赠扣除等激励，来鼓励非营利组织的发展。　（3）委托公共事务。政府可以委托非营利组织办理公共事务，也可减轻政府的负担。　（4）法律管制。政府制定非营利组织管理的法律、法规，规范非营利组织，并促进其发展。　（5）辅导监督。政府也要监管非营利组织，以防止发生违法的事情。<a name="#a10"></a>（五）非营利组织提供公共服务的限制　非营利组织在公共服务的提供方面有其比较优势，但是也存在许多限制。非营利组织的民间性质，使其不能提供一些公共服务，如涉及国家安全、公共安全、法律执行领域的公共服务便不能由非营利组织提供；此外，由于非营利组织是民间组织，不是公权力机关，在涉及运用公权力领域，其提供的服务的能力受到限制。　萨拉门认为，非营利组织也存在着“失灵”的可能性，他认为这种可能性有以下几个方面：　（1）公益的不足。非营利组织的资源是不稳定的，所以提供的服务也是不稳定的。　（2）公益的特殊性。有些组织可能发展为极端的、排他性极强的，只为特殊群体服务的组织。　（3）公益的父权性。指可能为少数人控制，变成图利的私人组织。　（4）公益的业余性。从事公益活动的常常是志愿服务者，可能热心有余而专业不足。　也有学者认为，非营利组织的发展在当代遇到五种困境：　（1）任务困境。非营利组织的社会、文化或经济任务为何？它与政府或企业应当保持密切或独立的关系？　（2）财务困境。非营利组织的经费来源如何解决？ 　（3）权力困境。非营利组织可以影响政府或盈利部门决策过程之底线为何？　（4）效能困境。非营利组织本身的效能为何？如何改进其组织效能？　（5）治理困境。非营利组织如何对不同的利害关系团体负责？如何担当治理过程中的责任精神。<img height="80" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0806.gif" width="294" alt=""/> 　保护母亲河<a name="#a12"></a>（六）国外非营利组织发展的主要趋势　 1、努力提高知名度　首先，世界各国非营利部门仍面临着提高知名度这一重要问题。多数国家，普遍认同社会生活的两部门模式，因此许多人忽略了作为“第三部门”的非营利组织的存在，更不用说对其规模和构成有什么了解。在美国，即使非营利部门的概念在一段时间就已得到认可，但在国民经济统计中几乎完全忽略了这一部门，公开辩论中也很少谈及它，在公共教育和学术研究领域也几乎完全被忽视。　从某种意义上说，缺乏公众注意对非营利部门有益，它可以避免受到不想得到的监管。但从长远角度而言，缺乏公众的注意将给非营利部门造成更大的问题。毕竟，非营利部门应是“群众的部门”。因此，非营利部门必须让群众认识它，理解它。同样，为了获取更多的支持，非营利组织必须首先吸引人们的注意力。　非营利部门自身还需做一些前期工作——提高公众对部门作用的知晓度，并向公众和公共部门、私营部门的领导人介绍非营利部门的职能和运营状况，即善于营销自己。非营利部门还应采取有意识的行动来促进这一部门的研究工作，编写出合适的教学资料，并把这一“第三部门”变成学术研究的焦点。　 2、明确法律地位　在许多国家，对非营利部门缺乏了解的一个重要原因就是其法律地位模糊不清。大多数国家都没有明确界定非营利组织的法律性质并赋予其应有的权利。尽管对非营利组织的授权在英美法系国家里比较开放，但在许多大陆法系的国家尚存在许多障碍。日本的法律结构对非营利组织的设立干预多于鼓励，非营利组织的设立不是一种权利，而是政府根据组织是否对政府有价值来赋予或拒绝的一种特权。　在当今社会，结社的权利（成立非营利组织的权利）与言论自由的权利一样，是民主的一个重要组成部分。没有宽松开放的法律环境，非营利部门的发展势必会受到严重限制。因此，创立这样一个环境就应成为各国政府的重要任务之一。　　3、密切与政府的合作　除了改善非营利组织的运营环境外，在非营利部门与政府之间建立一种互利合作的关系也非常重要。政府的支持和鼓励对非营利部门的发展至关重要。　非营利部门应考虑如何确定其与政府的合作关系，从而既可以避免丧失独立的地位，同时又可以作为政府的真正“伙伴”而不是“代理”或“买办”来执行它的职能。这对非营利部门的未来至关重要。　在将政府与非营利组织关系由“代理”转为”伙伴”方面，有三种模式可资借鉴。（1）第一种是德国“程序化”模式。在德国，有六大协会已经与政府建立了正式的合作关系，政府有义务就主要的社会发展问题同它们协商。通过这种方式，庞大的非营利组织网络能够参与政策的制定过程，并付诸实施。（2）第二种是美国的“利益群体”模式。在美国，非营利组织参与公共政策的制定过程方面不存在正式的渠道，也缺少可以代表整个非营利部门参与政策讨论的组织。相反，政策制定被分割成若干个“政策子系统”，每个子系统都具有高度的开放性。在各自领域内运营的非营利组织代表各自的利益，它们的支持或反对意见通常在立法过程或某项计划预算的批准过程中得到反映。（3）第三种是英国模式，这是介于美国模式和德国模式之间的一种模式。这种模式没有一个程序化的协商沟通制度，但也不是美国那种纯粹非正式的模式。它要求资助非营利组织的政府机构清楚说明它们的计划所要达到的目标以及这些政府机构对非营利组织的期望。同时，审查委员会提出继续发展英国体系所具有的两个独特特征：在内务部设立一个负责协调政府与非营利部门关系的官方机构；对一系列“基础部门”提供政府资助，帮助非营利部门提高设备水平，以在国家和地方两个层次对政府的计划做出响应。　当然，每一种模式都有各自的优点和缺陷。德国模式保证了政府同主要的非营利组织之间的协调机制，但这种协商只限于主要的非营利组织，因而会导致对现有的计划结构的高度保守态度。美国模式相对来说开放自由得多，但却未能保持非营利组织在政府对策及其与政府关系方面的一贯性。英国模式是在保持政策一贯性和协商性的德国模式与具有较高开放性的美国模式之间取得的妥协，但这种妥协实际上并未产生特别有效的结果。　　4、大力倡导慈善捐助　如果非营利部门有自己的资金来源，那么非营利部门与政府之间建立合理的关系就有了保证。非营利部门的资金来源包括：向私人收费和出售产品所得的收入；从个人、公司或基金取得的私人慈善捐赠。　需要有一个强有力的私人慈善支持基础，以保证非营利部门合理的独立性和自主性。提高对捐赠和志愿活动的重要性的认识，也是慈善基金会及代表非营利部门的中央管理机构的主要职能之一。　 5、提高公众的信任度　无论通过何种方式，非营利组织吸引慈善捐赠和获得政府支持的能力，很大程度上取决于它们在活动中表现出来的对公众需要的敏感。无论是基金还是协会，都应保持更大的“透明度”。对非营利组织一直存在的抱怨就是其活动神秘，人们怀疑非营利组织滥用所收取的公众资金来谋取私利。　尽管基金会和其他非营利组织在法律上有权利保持一定程度的“隐私”和免受政府的审查，但它们同时也有义务披露基本的财务和运营信息，其运营也应符合较高的道德标准。如果不这样，任何怀疑和谣言都会被认为是现实情况，这就会对非营利部门造成严重损害。　　6、实施专业化发展战略　与“透明度”问题关系密切的是非营利部门的专业化问题。尽管在像德国和日本这样的国家里非营利组织的雇员主要像公务员那样工作、接受培训并领取相应的薪水，但在其他绝大多数国家里非营利部门的职员通常薪水较低，而且没有培训。　随着非营利组织更多地参与解决社会问题，社会对其效率和专业化的要求也就越来越强烈。为了满足这种需要，美国、英国及其他国家已经出现对非营利组织经理人员的专业化培训。　 7、非营利组织的全球化　在这个相互联系愈来愈紧密的世界，非营利部门同营利部门一样，面临着巨大的全球性挑战。尽管非营利组织主要应付国内问题，但这些问题也日益受到国外因素的影响。例如环境污染、外籍劳工的大量拥入、由于地方性农村发展计划的实施而引起的贸易物品的变化等。　一些在国际发展领域运营的非营利组织已经制定了应付跨国规划和筹资挑战的程序。欧盟已经在筹划“欧洲协会条例”，以创建一些能在整个欧洲层次上运营的跨国“欧洲协会”。无论这些举措的意义如何，重要的是非营利组织不能忽视周围环境的巨变，必须调整运营方式以面对联系日益紧密的世界。日益发达的通信方式，大量中产阶级的出现，对专业化服务日益增加的需求等，都极大地扩展了世界各地的非营利组织的角色范围。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:09:05

三、公共部门的目标管理<a name="#a1"></a>　 （一）目标管理的涵义　自德鲁克在其名著《管理实践》中明确提出目标管理以后，目标管理便被企业和政府部门广泛采用。　对目标管理的涵义，各家见解不尽相同。有学者认为：“目标管理是一种程序，借由组织中上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目标，并以对组织成员的期望结果来界定每一位成员的主要责任范围，同时依次指导各部门的活动，并评估每一位成员的贡献”。　有的学者从系统的观点来界定目标管理，认为目标管理为“一套广博的管理系统，其以系统的方式整合诸多管理的关键活动，有意识地引导组织与个人目标能有效率且有效能的完成”。　我们大致可以把目标管理定义为：目标管理是指由参与管理制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套管理系统。<a name="#a2"></a>（二）目标管理的基本环节　目标管理是一个管理系统，它包括以下几个重要环节：　（1）目标设定（Goal setting）。行政人员应与其管理者就工作的结果达成协议，并以书面形式将组织目标、单位目标与个人目标分别呈现出来，分清相互之间的关系及排定优先顺序。　（2）预算（Budgeting）。目标的达成与资源配置相联系，通过预算将目标予以落实。　（3）自主（Autonomy）。自主性乃是目标执行过程中赋予组织成员适当的权力与责任，使其在执行目标时，主动解决问题，并对结果负责。　（4）反馈（Feedback）。通过信息的反馈以保证目标能如期达成或适当修正。　（5）奖励（Payoffs）。为促进目标的达成，奖赏系统的设计是不可或缺的；如果缺乏适当的奖赏，目标管理就不会成功。<a name="#a3"></a>（三）目标管理的实施　一般而言，目标管理分为计划阶段（目标设定与行动方案的规划）、执行阶段、检查阶段，以及检讨与改进阶段。　为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（Weihrich）提出了15项指导性纲领。　（1）目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。在任何目标管理方案实施之前，都应在有限的范围先行适用。　（2）方案的参与者必须事先推备。为保证目标管理能够发挥出功效，参与人员必须对目标管理的哲学基础——强调自我控制——以及其主要内涵有所了解。　（3）参与者需要指导纲领以协助设定目标。目标设定是目标管理的核心。需要有一个指导纲领以协助设计有意义、合理的目标。　（4）目标网络必须能够被了解。个别目标应配合整体目标网络，只有了解整个目标网络的意义，组织的整体目标才能实现。　（5）目标的达成可能无法正确地指出绩效表现的好坏。目标的达成并不一定表示绩效卓著。　（6）目标的时间周期是重要的。目标设定通常以一年为期（或更短），为避免目光短视，目标管理与长期计划相统一。　（7）目标管理的主管人员在设定目标与执行方案等困难任务中起着重要作用。目标管理的主管人员若能由职位高、有名望的人出任，将有助于目标管理方案的施行。　　（8）将目标管理直接运用于奖励系统会引起负面的边际效果。　（9）目标管理亦有缺乏弹性的可能性。目标既不能轻易改变亦不能一成不变，需根据计划的变动而加以调整。　（10）管理系统应加以监测。管理系统应该尽量保持单纯，至少在一开始时应做到这一点。　（11）高层主管人员积极投入所设定的所有目标并传达到组织中的较低层级。　（12）管理的生产力需要加以衡量。目标管理不仅是一项管理工具，也是一个管理过程。　（13）组织氛围必须支持生产力的追求。目标管理的达成有赖于良好的组织氛围的支持与配合。　（14）高层管理人员必须对目标管理与生产力改善作出承诺。成功的目标管理方案需要高层主管人员的承诺。　（15）目标管理必须被视为一个管理系统。应当从系统的角度实现目标，提升组织的专业潜力。<a name="#a4"></a>（四）目标管理在公共部门应用的限制　经验研究表明，目标管理在公共部门应用十分广泛，而且在提高政府的生产力方面起到了重要作用。但是，目标管理在政府部门的采用，也遇到一些问题：　（1）目标管理在封闭体系的组织中较易管理，但对于变动而且难以预测的动荡环境则不易使用。　（2）目标管理存在信任问题。在传统行政组织中，目标往往是高层领导制定的，一般人员很少有参与机会，但是，目标管理要求一般人员都要参与，这是不容易的。　（3）公共部门的目标往往比较模糊，其结果也不容易衡量。　（4）公共目标的制定过程，并非是一个理性选择的过程，而是一个政治过程，往往充满了多元目标的冲突。　（5）目标管理的实施对以一年为周期，这种强调短期目标的管理，可能忽视了组织长期目标发展的规划。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:10:58

第9讲  国外的MPA一、国外MPA的社会经济渊源与20世纪的大发展<a name="#a1"></a>（一）国外MPA的社会经济溯源　在国外，MPA教育的产生，是与资本主义社会发展的状况密切相关的。　新航路开辟以后，欧洲的资本主义生产关系得到了强劲的发展。这导致了欧洲各国社会结构的渐变，即从原来的贵族、商人和自由民中，逐渐产生出一种新式的“市民阶层”。市民阶层里的人员，都摆脱了完全的农业生产，他们或从事工商业，或从事其他的服务性行业。由于他们均聚集在城市周围，人数又不少，因此对他们的管理成了当时欧洲各国普遍感到头疼的问题。　当时的欧洲，英国、法国、荷兰、德国等国的资本主义生产关系的发展是比较强劲的。上至王公贵族，下至黎民百姓，都要求积极对外扩张寻找财富。而财富被大量掠夺回来之后，社会矛盾反而更加激化。社会公共管理事务问题逐渐增多，寻求国内各阶层的和平相处已成为一项突出的任务。　在英国，1640年即爆发了资产阶级革命。经过近半个多世纪，君主立宪制的资产阶级专政最终得以确立。随着资本主义的发展，社会公共事务的问题一直困扰着当政者。政府要维护和扩大英国在海外的利益，同时还要合理地采取措施以平息社会中蕴涵着的危机和不满思想。一些学者还对政府管理进行了深入的研究，如大卫·休漠、亚当·斯密等人。　当时德国尚未统一，只有大大小小的几十个邦。普鲁士是其中最为强大的邦。经济的发展促使社会迅速地发生分化，整个社会的利益结构更趋复杂，利益主体也更趋向于多元化。但是，该社会仍存在着一些公共性问题，比如防范盗贼等安全问题，医疗卫生问题，赋税问题。城市的急剧扩大，城市居民的急剧增多，就要求增加管理者和改变固有的管理方式。社会的发展要求加强管理，呼唤着一种更为有效的管理方式的出现。　这一状况促使公共管理成了一种专业教育。1727年，普鲁土国王弗里德里克·威廉姆一世发布命令，在当时的哈利大学设置经济、行政法和公共管理或管理的教授职位，以培养管理者，适应当时普鲁土国家管理与经济发展的需要。这时的公共管理教育只是被视为培训高级专门人才——未来管理者的领域，而并不面向非该专业者，不论其地位多高。这就是当今公共管理专业和工商管理专业教育的发端。　不过，当时的管理教育尚不系统化，工商与公共管理之间的界限也并不清晰，在培养目标上也并不显得很有针对性，只是按照当时作为一名市政官及管理人员或商业人士所应具备的管理素质而进行培训。<a name="#a2"></a>（二）公共服务培训学校　作为一种专业学位公共行政或管理教育，被明确提出来并付诸实施，最早是在美国。早在19世纪末，美国就开展了公共行政或管理教育的酝酿。　美国的公共行政教育和公务员培训的发展与美国的公共行政发展史密切相关，在公共行政或管理开始之前，美国选用公务员的传统做法是：政府可以交给没有受过专门教育与培训的普通公民来操作，政府工作人员的作用以政治倾向而非以功绩或能力为标准。这种制度的弊端导致了政府无能、失职，因此不得不实行改革。1883年，通过一项法律，在联邦政府成立了公务员委员会，专管公务员录用考试。1887年威尔逊发表了《行政学之研究》的论文，通常被学界认为是美国公共行政管理教育的开始。　威尔逊发表了关于行政管理研究的论文，得到其他学者的响应，纷纷呼　培养不受政党支配、胜任工作的公务人员。受这一呼吁的推动，1906年，纽约几位市政领导创建了有名的“纽约市政研究局”。该局倡导实行有效的行政管理，进而提倡对公共服务机构的人员进行培训，使其掌握行政管理技能。1911年，该市创办了“公共服务培训学校”，用以培训本局的工作人员，也为其他城市的市政研究局培训人员，进而带动了一批大学开设公共行政管理课程。1924年，“公共服务培训学校”迁到了锡拉丘兹大学，并与新成立的“马克斯维尔公民与公共事务学院”合并，同时启动了美国第一个MPA计划，面向公共行政或管理领域创办了综合性的教育与培训课程。<img height="215" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0901.jpg" width="306" alt=""/> Syracuse University<a name="#a3"></a>（三）西方国家公务员的培训　西方国家公务员培训制问自立于第二次世界大战前后，它的建立是由公务员职业的特殊性质和要求决定的。一方面，重要的、复杂的行政管理工作要求任职者具有扎实的专业知识、业务能力和丰富的实践经验，否则就不能在政府庞大的信息通讯和储存网络中发挥出自己应有的作用；另一方面，公务员在现实工作中也有许多切身利益问题需要解决，比如职务的变换、晋升或聘任及培训等，这就促使了西方国家公务员培训制度的建立。特别是20世纪60年代以来，科学技术的发展和知识更新的速度不断加快，现代化办公设备广泛应用于政府工作部门，政府工作日益繁杂，客观上使得英、美、法、德和日本等国家，更加重视公务员的职业培训和进修，其培训制度也得到进一步的完善和发展。　为了切实做好公务员的培训工作，西方许多国家都从法律上对公务员接受培训和进修的权利与义务作了明确的规定，使得公务员的培训逐步走向了法制化和制度化。为了有效地领导和指导国家公务员的培训与进修工作，西方各国普遍建立了专门管理公务员培训工作的机构。　西方国家制定了一套培训政策，建立了一个既相对独立又完整协调的公务员培训体系。它们根据公务员任职的不同阶段，将公务员培训划分为初任培训、在职培训和高级文官培训三种类型，形成了一套相互配合、衔接的公务员培训体系。<a name="#a4"></a>（四）美国MPA教育　在锡拉丘兹大学开办MPA教育之后，哈佛大学肯尼迪政府学院、普林斯顿大学伍德威尔逊国际事务学院先后于20世纪30年代、40年代开展了MPA的教育培训。从美国公共服务培训学校算起，美国的MPA教育至今已有90多年的历史，其发展过程可分为三个阶段：　（1）50年代以前为创立和发展时期，在这时期，大学里公共行政教育发展缓慢。　（2）20世纪60年代和70年代初，美国从联邦到州和地方（市）各级政府对公务员职业培训的需求日益增大，大学的公共行政课程教学由此获得迅速发展，这一时期成为MPA教育的大发展时期。1973年，全国开设了公共行政课的院校达101所。这一时期的MPA教育的专业领域开始分化，由原来的公共行政（或公共管理）增加了公共事务，公共政策分析；课程内容分别适应联邦政府、州政府和地方政府的需求；还为国外留学生提供有关课程。美国MPA教育从总体上看，还比较分散，缺乏一定的规范和组织，但多样化是其最显著特色。<img height="108" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0902.jpg" width="151" alt=""/>

rinceton University Alexander Hall 　　（3）20世纪70年代以后，美国的MPA教育进入了一个规范化的发展时期。教育规模继续扩大，到1983年全美开办了MPA教育的院校有186所，到1995年已发展到232所，其中独立的行政学院有36所，设在综合性大学内独立的行政学系有82个，设在政治学系内的行政专业有77个，在其他学科院系的有13个。这些院所普遍开展公共行政与管理方面的专业教育，也为在职公务员提供各类培训课程。　这一时期的MPA教育最主要特点就是有关院校开始建立不同的组织，加强联系，相互学习，建立了统一的MPA课程标准，对开办MPA教育的单位进行审核、评估。1978年由开办MPA教育的所有院校组成的全美行政院校联合会（NASPPA）就承担着上述职能。　　全美行政院校联合会的目的是要规范MPA教育的发展，确保MPA教育的质量，允许各院校保持自己的个性或特色优势。联合会内设立学术委员会，负责确定MPA教育的共同课程或核心课程，核心课程具体内容由各院校自行决定，其他选修课程也由各院校自行决定，允许各有侧重。学术委员会依据统一的评估标准，对各院校的教育质量进行评估，是否接受评估由各院校决定。因评估后的排名直接影响学校的声誉和生源，一般各院校都非常重视。　美国是一个联邦制下的地方分权制国家，州具有高度自治权。高等院校举办学位教育，须经所在州的高等教育委员会审定与批准。美国高等院校MPA教育的举办也不例外。除州政府进行审批评定之外，全美公共行政院校联合会的学位委员会（即全美学位委员会的一个公共行政或管理专业委员会）还定期对其成员院校的MPA教育进行合格评估。全美公共行政院校联合会也是为高等教育资格鉴定委员会所承认的专门负责MPA课程教学质量审查的鉴定机构。这种评估是自愿性的，可参加也可不参加。该评估具有一定的权威性。学位委员会的评估主要包括四个方面；与其他院校相比，该校MPA教育方面的总体竞争能力；学校有关教师的质量或水平；课程设置情况；其他情况。评估的程序有两个步骤：一是由被评院校自评；二是由学位委员会组织一个专家组，审核被评院校提供的总体自评报告。学位委员会的评估结果有三个：合格、不合格、限期改进。这一结果不仅具有社会影响力，而且政府也认可。不合格者将失去继续举办MPA教育的权利，限期改进者将停止招生一年，保留举办资格，等待复评。<a name="#a6"></a>（五）欧洲MPA教育　欧洲与美国MPA相近的教育是在第二次世界大战以后逐步发展起来的，是适应行政管理改革之需要的结果。但欧洲的MPA教育并没有美国那样发达，主要由欧洲较为保守的教育思想所致。由于学位与研究生教育制度上的差异，欧洲与美国，就是欧洲各国之间在学位的名称上也不尽一致。　在法国，1945年创办的法国国立行政学院就是以培养高级行政管理人员为目的的机构，属于大学系列。受法国传统影响，毕业生不被授予学位，但质量与水平丝毫不比美国的MPA逊色。不过，为适应国际化的要求，法国国立行政学院已决定进行改革，为毕业生授予相关学位。　英国的MPA教育的发展在欧洲较为突出。英国的有关公共行政或管理硕士研究生称为公共服务工商管理硕士（MBAPS，Master of Business Administration／Public Service），专为中央及地方政府培养公务员、为公共机构培养高级管理人员和为在职公务员提供进一步教育。英国较多侧重于公共政策教育。比较有影响的院校有伦敦大学的政治经济学院、伯明翰大学的公共政策学院及牛津大学等。<img height="200" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0903.jpg" width="132" alt=""/> 　 Museum of Classical Archaeology University of Cambridge　　德国在90年代以前只有行政科学硕士（Master of Administrative Sciences）学位， 90年代以后才开始引进MPA学位。如1991年德国行政学院增设了欧洲公共行政或管理硕士（EMPA）学位课程，它是由德国、比利时、荷　兰、英国的大学联合开办的，培养目标主要是政府公务员。欧洲其他国家的情况也与上述基本类似。<a name="#a7"></a>（六）其他国家MPA教育　欧美MPA教育的发展及其成功经验，很快受到世界其他国家的重视，纷纷向欧美取经，并建立起各具本国特色的MPA专业教育。于是，MPA迅速在世界各国发展起来。现在，加拿大、澳大利亚及亚洲一些国家如韩国等也有相关学位课程。以色列在美国的帮助下已于1999年开办了MPA学位教育。　欧美国家有关院校的MPA教育对世界其他国家开放，吸收了来自世界名国的留学生，并确实培养了一批国外的高级管理者。如墨西哥的两位总统、哥斯达黎加和新加坡前总理、秘鲁和巴基斯坦前总理等就是美国的肯尼迪政府学院的MPA毕业生。韩国的前部长中有人就是马克斯维尔学院的MPA毕业生。马克斯维尔学院曾帮助肯尼亚、马来西亚、新加坡、土耳其、印度和巴基斯坦等国开展MPA培训项目。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:11:17

二、国外MPA教育的现状及发展趋势<a name="#a1"></a>　 （一）MPA教育的定位　一般而言，MPA学位教育的培养目标是，培养从事公共事务管理和公共政策研究与分析等方面的高级应用型人才，为政府机关和非营利的非政府公共机构等培养具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域的专业化管理者、领导者和政策分析人才，以及（中高级）职员。培训对象是政府机构和非营利组织有实践经验的在职人员。MPA的培养目标决定了注重实际能力与素质的培养，教学内容面向社会，尤其是公共领域中所面临的实际问题。　 MPA是专门为那些在公共管理领域内具有实际工作经历，并且有志于在政府和其他公共部门承担领导工作的人员开设的研究生专业教育。MPA学位在国际上被各国广为接受，被认为是对于在政府部门、非政府公共部门、非营利组织以及在管理规则严格的产业部门工作的人才所要求的最为合适的学位。<a name="#a2"></a>（二）MPA办学模式　国外MPA教育举办的模式主要有以下几种。　第一种是比较独立的专门或主要进行公共行政或管理方面教育的机构，如美国哈佛大学的肯尼迪政府学院、英国伯明翰大学的公共政策学院等，它们都有自己独立的办学经费、教师、设备及管理权。这种模式的优点是，学科比较集中、专门化；不足之处是学科比较单一，不利于多学科的交叉、融合。　第二种是隶属于某一院校的培训机构，如马克斯维尔学院，包括了公共管理（最大的一个系）、政治学、经济学、社会学、法律和历史等系，囊括了社会科学的各个学科。这样的模式，便于各学科的交叉和跨学科支撑公共管理专业的教学，但这样的模式要牵涉到经费上的问题。　第三种是在商学院或经济学院内设MPA课程。如耶鲁大学、斯坦福大学、宾夕法尼亚大学的沃顿商学院、英国伦敦大学的伦敦经济政治学院等。这种办学模式的优点具有较强的商业和经济方面的师资、学科知识与经验。但不足之处：不易办出MPA教育特色。一般情况下，这种MPA课程的规模不大，远远小于工商和经济方面的课程，因而竞争性不强，影响不大，培养的对象主要是在商业界工作，而不是去政府部门工作。这种模式在MPA开展之初比较普遍，现在已经过时。　第四种是在政治学之下设立的MPA课程。如美国的佐治亚大学、堪萨斯大学、法国的巴黎政治学院等不少高等院校。一般来说，这样的MPA课程规模都比较小，研究领域比较狭窄，只限于地区性的问题。由于课程多是由政治系的教师承担，实践环节和与政府工作实际的联系不够，因此培养出来的MPA局限性较大，偏重于搞学术，而不是搞实际管理，与其他模式培养的MPA相比，就业竞争力较弱。这种模式在美国早已过时。　第五种是设在一般管理及大管理系列之下的MPA教育。这种模式是把MPA混在一般管理学科的教育之中，显不出其特色。这种模式现在已经分化，通常分为政府管理、企业管理等方面。　第六种是专门培训政府高级公务员的院校举办的MPA教育。如法国国立行政学院、德国行政学院等。这种模式针对性较强，与政府工作实际联系较为紧密，培养对象多为在职的公务员或大部分毕业生到政府部门任职。这种模式正受到各国政府的重视，发展前景广阔。　总之，国外MPA教育的办学模式是多种多样的，各有千秋。但随着政府管理现代化的发展，那些与政府联系比较紧密、注重经验与实际能力培养的模式，是发展的方向。<img height="201" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/09041.jpg" width="310" alt=""/> Harverd University<a name="#a4"></a>（三）MPA课程设置　根据MPA教育的特点，各国的MPA教学课程设置具有以下主要的特点：　第一，面向高层管理所需的理论与实务并重的培训，改变一般研究型研究生课程以理论性、描述性和介绍性课程为主的课程设置，为学生提供更广阔的发展空间。　第二，面向解决复杂社会问题的政策分析方法与技能，提供经过学院教育才能获得的定性、定量等专业的分析工具。让学生具备更高级的专业素养，能掌握本专业的定性、定量分析工具。　第三，面向专业领域的专门化知识技能，每一位学生都有自己选择的专门化领域，以使其与公共管理和公共政策相关联。MPA的培养目标是具有专业特长的高级公共管理专门人才。　 MPA课程的目标是：（1）培养学员对公共管理的专业兴趣；（2）使学员通过课程学习、实习、方案设计和专题讨论会，成为在公共管理部门的成功管理者，具备从事该项工作所需的包括知识、技能以及必要的价值观在内的基本素质；（3）帮助在职工作者提高理论素养和实践能力。　 MPA所设的课程主要分为三类：　第一类是核心课程，主要是公共管理与政策研究的理论基础和分析方法以及技巧等方面的课程；　第二类是选修课程，也就是学生们可以根据自己的专业领域和主攻方向，以及个人需要与兴趣爱好，进行选择的课程；　第三类是公共管理与公共政策的实习与研讨班，通过这类课程，让学生将所学的知识和方法运用于公共管理和公共政策的实践，获得在实际管理领域中分析、解决问题和实际管理的能力。　由于MPA教学对象的专业方向差异很大，在课程设置上，如何处理一般核心课程与专业课程之间的比重关系以及学分分配关系，这是一个关键问题。大致来说，MPA教育的普通学科与专业学科的学分比例大约在18：12。MPA所设的课程主要分为三类：　第一类是核心课程，主要是公共管理与政策研究的理论基础和分析方法以及技巧等方面的课程；　第二类是选修课程，也就是学生们可以根据自己的专业领域和主攻方向，以及个人需要与兴趣爱好，进行选择的课程；　第三类是公共管理与公共政策的实习与研讨班，通过这类课程，让学生将所学的知识和方法运用于公共管理和公共政策的实践，获得在实际管理领域中分析、解决问题和实际管理的能力。　由于MPA教学对象的专业方向差异很大，在课程设置上，如何处理一般核心课程与专业课程之间的比重关系以及学分分配关系，这是一个关键问题。大致来说，MPA教育的普通学科与专业学科的学分比例大约在18：12。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:11:35

三、MPA教学方法　 MPA的目标是培养实践型的高级管理人才，因此它的教学方式与其他专业或其他学科的教学方式有着很大的不同。在目前阶段，各院校应用最为广泛的教学方法主要有以下几种：<a name="#a2"></a>　（一）案例教学　 MPA的教育，十分注重案例教学。案例教学是MPA教学进程中最普遍、最常用的方法。设计和创作这些案例的，既有院校的老师，也有已经毕业的MPA，还有其他有关的研究者。案例的内容一般是公共管理实际中某一典型的管理问题和实际中出现的政策问题，目的在于为学生提供创造性地分析问题和解决问题的机会。　各培养院校十分注意精心挑选典型案例。为了保证多样性和全面性，所有的案例在被正式列入之前，都要经过反复讨论。讨论通过之后，再把这个案例放入案例库。一个案例一般都有好几十页，学生事先要对之进行反复阅读，然后大家一起来讨论分析。一般来说，一个案例要讲好几节课。　总的看来，案例教学确实是MPA一种独特而又奇妙的修炼之法，对于MPA的培养有着特殊的意义和价值：　第一，案例提供给学生的是他难以亲身经历的实际问题。案例教学在经过多年被许多学校广泛应用之后，取得了显著的效果。实践证明它确实能够提高学员们的能力和综合素质，这也就是案例教学方法为什么能够长盛不衰的原因。　第二，案例能较好地体现出某些课程和内容反映的规律。课程提供的理论，是众多的管理者和学者通过观察、研究和亲身经历而收集、发现和归纳出的精华。当这些理论和案例教学融合在一起时，它们的含义和所要表达的内在规律能变得更加清晰和具体。案例中学到的理论和各种概念描述能帮助学生明白公共部门和组织的运行情况，进而学生可以借助所学来评价该组织和机构在处理某些问题的对策上是否恰当。　第三，案例学习要求学生参加课堂讨论，提供了在别人面前陈述自己观点和思想的锻炼场所。在案例的讨论过程中，你必须有效地组织和归纳你的观点和结论，然后把它们向全班同学表述。通过这些陈述、讨论和辩论等活动，学生将逐步获得怎样才能有效地把自己的意见传达给别人和影响别人的经验。　当然，案例教学也有它的不足。（1）案例教学不能完全代替理论学习。学生在理论基础不健全、不扎实的前提下，对许多案例的讨论和分析，往往有一定的片面性、盲目性和不切实际性。有的甚至是纸上谈兵，无谓争论。（2）案例教学对教师和学生的要求都很高。当今世界的变化很迅速，不少供教学用的案例往往显得陈旧。　案例教学中还设计到一些基本的价值观、哲学观点的争论。比如，有公共事务管理、国际事务管理中有没有真正的“事实”（fact）?如何证明它？<img src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0905.gif" alt=""/> Australian National University <a name="#a4"></a>（二）模拟教学　模拟教学也是MPA教学中常用的教学方法之一。它是在课堂上设置一定的工作情境，然后让学员扮演不同的角色，并在这样的情境下开展具体的活动和工作，从而体会工作中的不同感觉。　模拟教学在进行的时候难度比较大，因为模拟教学要想取得良好的效果，必须要找到有实际政府工作经验的老师做指导，对模拟的效果进行点评，指出模拟中的优缺点以及应该注意的问题。因此，在国外许多学院招聘政府官员，尤其是政府中的高级官员来做兼职教员。　马克斯韦尔学院在进行情景模拟时，还充分利用了录像设备，使学生事后能观看到自己的表演有什么不足，师生也会一起对各种角色的扮演进行评论。　很多MPA学员感到，正是这种情景模拟的培训方法，教会了他们多角度地思考问题和进行沟通。<a name="#a5"></a>（三）实习　对于MPA学员们来说，最重要的恐怕还是在于将自己所学用到实际工作中去。因此，MPA培养院校就想出一个好方法，来促使学生们在实际中思考，在实际中学习。这种方法就是实习。　 MPA培养院校采用的实习，一般都是要求学员参与实习实践。例如施派尔德国行政学院的实习是安排学员与社会各界领导人士会晤，参加研讨，进行实地调研。该校的实习以举办“炉边谈话”而出名，它是将一些还未走出校门的MPA学员直接推到社会各界的领导面前，向他们提问题，同他们讨论对某一问题或某一事件的看法。<img height="113" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0906.jpg" width="451" alt=""/> University of Birmingham <a name="#a6"></a>（四）现场观摩　现场观摩在MPA教学中所发挥的作用也比较大。它是让学员亲自到政府机关中的工作现场去感受工作环境，了解工作情况，接触行政管理人员，学习他们的处事方式和处理问题的方法，从而增加经验。　现场观摩的教学方式需要得到政府机关的大力支持。没有政府机关的大力支持与参与，这种教学方式是不可能顺利进行下去，这就要求学院必须与政府机关有比较密切的联系。　对于培养MPA而言，让他们直接接触工作现场，观摩、了解工作情况，是十分必要的。见习是为MPA学员提供这种机会的好方法。各MPA培养院校都很重视用见习的方法来让学生身临其境地感受到他们毕业之后即将面临的工作情况，以使他们既能及时地了解未来的职业和工作，又能促使他们感受到未来的压力而努力学习。　 MPA培养院校有足够的实力在MPA的培养过程中推行见习的方法。因为这类学校都能得到政府部门的参与和协作。在国外MPA培养院校中，与政府部门关系最密切，最有实力推行见习教育方式的院校，要数马克斯韦尔学院和法国国立行政学院。<a name="#a7"></a>（五）项目教学法　项目教学法来自英国曼彻斯特管理学院。其项目是指某一特定的组织或机构。项目教学的基本方法是，先把学生分为若干个小组，每个小组5－6人，从事某个特定项目的研究。当小组接到或联系到某一项目后，就开始对这一组织或机构进行认真地调查，根据所学的管理知识对组织整体或某一方面的管理状况进行诊断，然后就组织管理的改革提出咨询和建议，并亲自动手撰写案例。可见，这种教学法与案例教学法有一定的关系。　项目教学法比较复杂、困难，但对学生的锻炼和提高是非常有益的。其一，项目教学法有助于提高学生的人际沟通能力。学生在项目小组内部必须进行度好的协作，必须学会与组织机构内部的领导与群众进行有效的交流与沟通，使其建议能够得到支持和采纳，这对于学生具有一定的考验。其二，项目数学法有助于提高学生理论与实践相结合的能力。学生通过对实际工作部门的调查了解、亲自动手编写案例，有助于深化学生对所学管理理论的消化和理解，增强对现代管理思想的认识。　项目教学法，受益的是双方，不仅学生的能力和技能得到锻炼和提高，而且有助于实际管理部门的经营管理水平和管理效益的提高。因此，这种方法日益得到MPA培训机构的重视。<a name="#a8"></a>（六）讲课　讲课的方式虽然是一种极为普通又极为平常的方法，但是它在MPA教学当中的作用却是不能低估的。它与传统意义上的讲课是有区别的。它并不是非常注重理论的讲授，而是注重理论与实践的结合，要求授课的内容要紧紧围绕政府机关的日常管理与工作展开，强调实际的应用性。　 MPA教学中的讲课方式对教师本身素质的要求较高。要求教员不仅要有深厚的理论功底，而且要有实际的工作经验，要熟悉政府机关的内部操作，需要他们经常地去政府机关了解情况，增长经验。<a name="#a9"></a>（七）练习　学员在学习的过程中除了要接受丰富的理论知识以外，还要进行大量的练习，通过练习来巩固自己所学的知识。特别是那些实际操作性比较强的课程，如量化分析、统计、政策分析，必须进行大量的练习后才能掌握。许多学院都会给学员布置大量的练习，让学员去做。有的甚至把练习当做一门课程来开设，而且所用的时间还很长，如哈佛大学肯尼迪政府学院，它MPA的课程虽然只有两年，但是它其中有一门历时7个月的课程就是公共政策练习课程。　练习能够巩固学员所学的知识，提高学员综合分析问题的能力和实际操作的能力，因此在国外的MPA教学中应用得比较广泛。<a name="#a10"></a>（八）讲座　讲座其实是一种传统的教学方法。MPA的讲座，对于MPA学员而言，就是在倾听智者的声音，同思想者进行对话，撞击出思想的火花。讲座，对MPA成长为公共管理精英，具有特别的作用。　 MPA院校苦心选择讲座人，无非是信奉“名师出高徒”。而对于复合型实际操作人才的培养方向的追求，是他们选择不同层次教师的最终目的。　学校精心选择MPA所上的课程，以课程为主题进行讲座。在讲座的内容上，各院校都选择贴近现实的问题对MPA进行教学培训。马克斯韦尔学院MPA开设的课程中，有一门必修的公共管理学。在授课时，就可以分为多次讲座。<a name="#a11"></a>（九）信息技术　在培养MPA的过程中，信息技术的应用起到了如虎添翼的作用。在MPA教学中，可以广泛地利用计算机技术，使计算机成为支持教学的基本技术工具。这样，就取代了传统的黑板、粉笔、幻灯片、表格挂图、录音磁带等教具。同时，还可以创造一些新颖的方法，如进行远程教育等。　在利用信息技术上，一直走在世界MPA教育最前沿的马克斯韦尔学院，又走在了世界前列。马克斯韦尔学院在1993年以后，斥巨资建立了院计算机中心和四个多媒体教室，还建成了大学内第一个学院级的计算机网络系统。　在课堂讲授时，教师的讲义大纲，随讲课过程通过计算机在屏幕上显示出来并储存到网络上，以供课后学生随时查阅和复印。　在课堂讨论时，学生把自己的准备好的观点等植入到软盘之中，然后可以很轻松地向其他人说明自己的观点。　在课后辅导中，学生可以通过电子邮件向教师发问，教师也可以利用电子邮件进行答疑。<img height="254" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/09071.jpg" width="338" alt=""/>

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:11:51

四、MPA的培养方式<a name="#a1"></a>　　为了适应不同生源的不同要求，国外MPA教育采取多种多样的培养方式，各不相同。　 （一）全日制脱产和非全日制在职的培养方式　全日制脱产的培养方式是指MPA学员暂时与工作脱钩，全天在学校学习。全日制一般学制为1～2年，课程多在是间上课。非全日制在职的培养方式是指MPA学员一边工作，一边利用工作之余接受MPA教育，即在职攻读MPA。非全日制一般学制为2～3年，课程多在晚间上课。两者的学习期限各国、各校不尽一致。如马克斯维尔学院的MPA是一年；肯尼迪政府学院有为年轻大学毕业生开办的2年全日制MPA和为有10年工作经历的在职官员开办的1年制MPA、2年制MPP。　全日制和非全日制在入学资格上基本相同，全日制学习的MPA研究生一般是公共部门管理者的后备梯队和来自应届的本科生。全日制MPA教育是MPA正规化培养的主要教育方式。非全日制MPA教育主要面向在职人员，这是MPA发展的趋势之一。近年来，一些国家在加强全日制MPA教育的同时，为在职公共部门管理者开办的各类MPA学位班、MPA课程培训班蓬勃发展起来，如周末学习MPA项目、夏季MPA项目、EMPA项目等等，为更多的人提供了学习方便，对提高公共部门管理者的管理水平起了良好的作用，也进一步密切了公共行政或管理院校教育界与政府和非政府公共部门之间的联系和了解，促进了双方的合作。<a name="#a2"></a>（二）学分制培养方式　学分制是西方公共行政或管理院校MPA培养的主要方式。实行学分制的行政管理院校，MPA学生必须通过学校规定课程的考试，成绩合格，方能取得该门课程的学分。修满学位规定的学分，方能撰写学位论文，论文答辩通过，方可按学位申请程序授予MPA学位。研究生只要修满规定的学分，通过学位论文，就可以拿到MPA学位，总的学习期限可以适当延长。少数具有一定实践经验的研究生，个别课程经批准后，采取在教授的指导下自学，在通过学校统一的课程考试后取得学分。对于已经掌握的某门课程，通过本人申请可准许克修，但仍需通过统一考试方可取得学分。<a name="#a3"></a>（三）集中与分散相结合的培养方式　这一方式一般适用于在职MPA的培养，多采取在职学习，实行定向培养，学制一般为3年。其中集中授课时间1～2年，不上课时，由学员按照要求自学，包括阅读参考书，进行调查研究，完成课外作业，撰写课程论文等。教师定期辅导和检查考核，在每门核心课程结束时，学员必须集中参加考试。其中，在实习安排方面，由于学员的学历背景不同、工作要求不同、个人志愿不同，因而有一定的灵活性。一般采取调查公共部门的管理经验与问题的形式，或者采取巡视调查与挂职实践相结合的办法。实习结束时，要进行成绩考核，写出实习报告。实习单位原则上自行安排。<a name="#a4"></a>（四）授予不同层次资格证书的培养方式　为了在更大范围吸收高质量的生源和更有效地培养管理人才，在MPA培养过程中，一些国家根据不同生源和他们达到的不同标准，颁发不同的资格证书。对脱产MPA研究生，采取“严进严出”的方针；对业余MPA研究生，采取“宽进严出”的方针；而MPA高级研修班，则采取“严进宽出”的方针。研究生完成培养计划的全过程，通过学位论文答辩和审查的，授予MPA学位证书，毕业后继续完成论文的，可再申请MPA学位；单科课程考试及格取得学分的，发给已修课程证明，在一定时期内继续修满课程学分的，取得研究生毕业证明。采用这种灵活的方式，一来解决了在职人员工作学习难以兼顾的矛盾；二来发挥了办学的潜力，尽量多地培养学生，满足了社会不同层次的需要。根据学生所达到的标准授予不同级别的证书，既保证了毕业生的质量，又可使研究生有因人因时选择自己出路的余地。<a name="#a5"></a>（五）合作式的培养方式　合作培养方式是联合培养MPA的一种典型方式，就合作伙伴不同而言，又有很多具体形式和培养方式。　（1）校内与校外结合。例如，美国联邦行政学院专门聘请政府部门的高级官员、企业管理专家、公共部门管理人员担任本院的兼职教师。他们不仅能上台讲授，同时也能组织小组交流、研讨、评估等活动。这些校外人士的加入，既可以丰富MPA教学内容，又可以活跃课堂气氛，加强学校与社会的联系，从而能够针对社会问题开展教学工作。　（2）跨国联合办学。常见的做法有：在国外寻找合作伙伴，设立办学点；或在国外建立培训基地，提供短期学习或实习。跨国办学是MPA联合培养的最高形式，在国外已经非常普遍。这种培养方式既有利于培养既掌握国际发展动向又了解本国国情、适应本国公共部门管理蓬勃发展需要的高级国际性管理人才

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:12:12

五、MPA教育的其他条件<a name="#a1"></a>　 （一）MPA的教师来源　由于MPA教育不同于一般的研究生教育，它主要是以培养应用性的复合型人才为目标，强调教师的要求也不同。大多数国家从事MPA的教育大致可分为两类：专职教师和兼职教师。也有国家（如法国）的从事MPA的教师全是兼职教师。　专职教师主要指那些具有学校正式编制的理论工作者，他们主要教授理论知识，理论教学则是他们的主要任务。兼职教师则是政府部门或公共机构中具有丰富的政府实践经验并具有一定研究能力的高级管理者。他们主要是向学员传授政府管理中的实践经验。兼职教师则主要是由政府机关中在职的高级行政官员组成。他们除了具有较高的学历外，一般都具有丰富的实践经验，掌握大量的政府内部信息，能够更好地结合理论讲授政府工作的实际经验。　配合从理论转向应用、从讲授知识转向培养技能的变革，MPA教师也不得不尝试各种新的教学方法。学生和用人早还的要求是，抛弃以理论为主、分学科和由讲课所驱动的教学方法，采纳更加实用的方法，这就推动了一些学院的教师在教学法方面变得更加讲求实际、更加实用。一些学院帮助那些传统的以讲课为主的教师进行重新训练，以掌握一些新的教学技能。但更为常见的是，需要各种教学技能而本学院又不具备这方面教员的，则采取外聘方法。在许多学院，教师受到专业知识局限的问题正被提上议程，解决的办法就是寻找合作伙伴。这方面的变化最令人瞩目的是在国际化领域内，最近几年已经建立起数百个双边和多边交流项目，用人单位与学院的合作关系也日渐明显。<a name="#a2"></a>（二）MPA的主要社会联系网络　 MPA教学由于其较强的、广泛的应用性，以及毕业生可以选择的部门特点，使得MPA的教学单位需要与社会相关部门有广泛的社会联系。这种联系构成了对MPA教育发展是必要的相关外部条件。　这些社会联系网络包括：信息资源网络、在学术上有联系的专业组织、政府公共事务部门、政策研究所与学院

huangwei · 发表于 2009-7-11 17:04:55

谢谢老师

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