[MPA课堂]《MPA知识讲座》企业行政管理人员与政府公务员教材

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:46:42

《MPA知识讲座》是一门介绍公共管理硕士MPA的有关重要内容的课程，它涉及到国内外MPA的产生与发展、课程的设置、教学方法、公共管理的主要内容以及如何报考MPA等方面的内容。"MPA知识讲座"的目的在于向学生介绍MPA的有关知识，正确认识MPA，树立通过MPA的学习能够更好的从事有关行政工作和公共管理工作，提高行政管理和公共管理的质量和效率。MPA知识讲座是一个综合性很强的课程，几乎涵盖了MPA的主要领域的重要方面及有关MPA的发展前沿。
第一讲：MPA概论 一、 MPA的涵义与知识结构<a name="#a1"></a>（一）MPA的涵义　　MPA的全称为Master of Public Administration。MPA大致有三种涵义：（1）作为硕士学位，MPA指公共管理硕士学位；（2）作为一种教育，MPA指培养公共管理硕土的一种研究生教育；（3）作为一个群体，MPA指获得公共管理硕士学位的研究生。　　作为一种教育而言，MPA学位教育在各个国家中的内涵有所区别，它是培养高级公共管理人才的一系列硕士学位教育的统称。美国的MPA教育较为多样，有的主要指公共行政（Master of Public Administration），有的主要指公共事务（Master of Public Affairs），有的是指整个的公共管理（Master of Public Management）。美国的MPA教育包括不同的专业研究领域或专业方向，如社会政策、公共财政与预算、健康政策与管理、信息技术、环境政策、罪犯惩罚政策以及非营利组织的管理等。　　另外，美国的MPA教育还包括侧重公共政策方面的学位教育 MPP，即“Master of Public Policy”。与 MPP相近的学位教育也非常多，差别仅是课程侧重点不同而已，并无实质上的区别。　　在欧美其他国家，也都存在着实质内容相同，而名称却有细微差别的公共管理学位教育，这种学位教育大致与美国的MPA学位教育在培养目的、培养内容、培养方式等方面有相同或相近的关系，只是侧重方面不同而已。比如，澳大利亚的MPA教育系列主要有 MPA、MPP、MPPA（Master of Policy and Public Administration）和一些专门针对个别政府部门职能而设的管理学位。MPP则主要研究公共政策分析。MPPA主要集中在政策的制定、推行及效果研究上。<a name="#a3"></a>（二）MPA的知识结构　　在欧美发达国家，报考MPA的人必须有这样一些基本条件：有志于在公共管理部门成为领导人物；有较高的教育背景；有一定工作经历，发展前景光明。　　我国公共管理硕士专业学位招生对象主要为获得学士学位后有四年以上实际工作经历的政府部门及非政府公共机构的工作人员。要求考生具有以基础深厚、适应面广为特点的务实型、复合型的知识结构与能力结构。要求掌握坚实的公共管理理论基础知识和管理实务技能，对相关学科专业的知识有较多、较深刻的了解和理解，能熟练地运用多种管理技术与现代信息技术，能比较熟练地阅读外文专业期刊。　　公共管理硕士专业学位同管理类其他硕士学位相比，处于同一层次，但类型不同，各有侧重。在培养目标、招收对象、课程设置、培养方式以及知识结构、能力结构等方面有特定要求和质量标准，区别于教学、科研型人才的培养要求，强调直接面向公共管理领域实施专业学位教育。　　我国公共管理硕士专业学位获得者应较好地掌握马克思主义基本原理和邓小平理论，坚持四项基本原则，坚持改革开放，德智体全面发展；较好地掌握公共管理学科的基础理论和专门知识，具有较宽的知识面，能够综合掌握政治、经济、法律、现代科技等方面的理论与知识以及定性和定量分析方法；具备从事公共管理与公共政策分析的能力，适应社会主义市场经济发展和依法治国、依法行政的需要。　　公共管理硕士是政府部门及非政府公共机构的高层次、应用型专门人才。他们是具有从事公共事务、公共管理和公共政策研究与分析等方面的高层次应用型专门人才，具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，是精通某一具体政策领域的专业化管理者和政策分析者。　　简言之，MPA首先是应用型、职业型、岗位型的高级专门人才；其次是复合型人才，具有现代公共管理所必须的知识、能力结构。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:50:18

二 MPA的能力<a name="#a1"></a>（－）MPA的基本管理能力　　作为管理者，MPA的基本管理能力，主要是指一般的认识能力，主要体现在管理者的智能和效能两个方面。　 　1．智能　　管理者的智能，指管理者运用知识于生活、工作实际中的能力。培根曾经指出：“各种学问并不把它们本身的用途交给我们，如何应用这些学问，乃是学问之外的、学问以上的一种智慧，亦即一种能力。”MPA学位获得者，一般都具备如下几个方面的智能：　　第一，具备超常的感性认知能力。感性认知能力是建立于人亲身所感受到的经验上的，它可谓MPA管理能力中最低层次的能力，也是一种最基本、最常见的能力类型。　　第二，实验能力。一项公共政策制定之后，一般都应当先遵循“种试验田”的原则，即先找一个点来做实验。MPA与MBA培养所惯用的管理实验的道理是一致的。　　第三，超常的思维能力。除了思维敏捷之外，MPA超常的思维能力还在于其思维的广阔性、深刻性、逻辑性和创新性，能够超出常规地进行思维。唯其如此，MPA才能提出独特的目标，采取创新方法，取得独特的管理业绩。　　第四，严密的逻辑表述能力。MPA的工作性质决定了MPA的服务对象一般为社会公众。作为一名公共部门的管理者，必须具备严密的逻辑表述能力，来回应公众所提出的要求和意见。任何一句不严密的措辞或是表述不清的话语，都会导致公共管理部门威信的下降乃至丧失。<img height="215" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0101.jpg" width="160" alt=""/> 日本的松下Konosuke Matsushita　　2．效能　　作为管理者，MPA的管理效能是他进行管理活动的出发点和归宿。它是MPA人员管理能力和工作效果的综合表现。MPA特别表现在以下两个方面：　　第一，高效利用时间。MPA人员十分重视其工作和服务的时代背景。MPA人员对时间的高效利用、对形势的把握成为他们为公众提供服务必须注意的第一要义。　　第二，高效利用空间。MPA人员也十分重视对空间的高效利用，突出表现在他们对不同地区不同情况所做的不同的管理工作。他们对自己区域的情况了若指掌，同时对全国、全球的情况也很重视。<a name="#a4"></a>　　（二）MPA的管理决策能力　　 MPA的决策能力，是他们管理水平的中心环节。MPA的管理决策能力，是指MPA人员采用科学方法，探索管理目标与手段，寻求最优方案的能力。MPA的管理决策能力，表现在信息处理能力、预测能力、选择和决断能力三个方面。1．MPA的信息处理能力　　 MPA的超常信息处理能力，表现在以下几个环节上。　　第一环节：信息获取。一位优秀的MPA，不仅善于在组织内部建立民主、互动的气氛，经常与同业人员们进行交流，善于听取他们的意见和建议，而且他同外部环境之间也是处在良性的互动之中的。MPA人员非常注意信息来源的多面性和多层性。　　多面性是指MPA人员所处理的信息来源于多个方面：历史的、现在的；好的、坏的；直接的、间接的。特别是MPA人员要善于捕捉偶发性信息，抓住处于萌芽状态而又昭示着重大事件的信息。　　多层性是指MPA人员所注重的信息源来自于不同的层级。有上层人物、大型社团组织的，也有小人物、小组织的，有宏观的，也有微观的，具体而言就是兼听而不偏听。　　第二环节：信息传输。考虑到信息传递的时效性、安全性和准确性，MPA人员都能十分熟练地进行信息传输工作。他们具有熟练地利用先进的科学技术与通讯设备的能力。　　第三环节：信息贮存。MPA人员将建立管理信息库，合理使用、贮存信息。他们将每天所接触到的大量信息进行分类登记、编目、归档、存放，进而从这些信息中，选择合理的信息贮存作为决策的参考与借鉴。　　第四环节：信息提炼。MPA人员，不仅会对信息进行量的界定，也会对之进行质的提炼。他们会准确地剔除虚假信息，保留有效信息，去除无效信息，修正欠完善、欠准确的信息。　　 2．MPA的预测能力　　 MPA人员制定公共政策，提供公共服务，需要准确地预测未来。MPA决策中的预测能力，一是善于用科学的方法，发现和确定决策问题；二是预测未来的各种可能性，为决策提供最佳方案；三是预测必然性与偶然性；四是预测决策的成本和风险度。　　 MPA的预测能力，首先表现在发现决策问题。MPA的预测能力，也体现于他们对未来变化的可能性预测中。　　考虑到事物发展的必然性和偶然性，MPA人员在制定决策方案还要充分考虑到目标效益的产生与内部根据和外部条件的差异，从而在预测时会制定出多个决策方案来作为选择对象。　　作出多项备选方案之后，MPA人员会以其独到的决策收益与支出的分析，来选定最佳决策。MPA人员在评估决策方案时，一般会以效益为中心，协调效益、代价和风险度三者之间的关系。<img height="255" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0102.jpg" width="170" alt=""/> 巨人集团的史玉柱3．选择能力　　 MPA人员在选择一种最合适的方案时，会体现出他们超常的选择能力。　　 MPA人员最常用的选择方法就是将新方案与已住经验中的方案进行对比，或对之进行证实或证伪。　　在选择方案上，MPA人员用得较多的几种方法是归并法、筛选法等。　　归并法被MPA人员用于无法选出令人满意的方案时。由于现实中提出的方案均在被淘汰之列，就把现实中最接近于令人满意的状态的地方保留下来进行归并。在公共管理领域中，这种方法是较易被各争议方接受的。　　筛选法则首先是以目标效益为标准。目标效益高的方案就是可取的，属于选取的范围，低的就被淘汰了。其次是风险度与可靠性标准，再次是可行性标准。这三个方面的标准是一个统一体。<a name="#a8"></a>（三）MPA的组织能力　　对于MPA人员而言，出色的组织能力即运用人力、物力资源的能力。　 1． MPA的人员组织能力　　美国前总统尼克松曾经说过，伟大的人物是和伟大的国家、伟大的事件联系在一起的。MPA们深知这一点，他们将用人归纳为一个公式，即：　　用人 =（能力 + 性格 + 潜力 + 机会）× 工作需要　　从能力上说，MPA用人是客观地选择一个体力、知识、技术和智慧都不错的人来参与他们管理的团队。　　 MPA人员管理的重点是对人的管理，他们尤其重视相互作用和相互联系的低中层管理者。　　 MPA人员精通“用人之道”。在使用人才时十分讲究原则性。一是要德才兼备的人才。二是用人所长，按人的特定类型来合理使用他们，适才适用。　　 MPA还是民主管理者。他们充分认识到民主管理的精神，将参与式分权管理吸入组织内部。　 　 2．MPA的组织能力　　 MPA的组织能力是借助于MPA人员所有的组织机构来实现的。他们善于运用组织机构来实现自己的目标，这主要是基于MPA人员的认识水平。　　 MPA的组织能力还体现在在他们周围有一个很好的管理团队。他们中有的是通才，有的是专才，有的多谋善断，富有创造精神，有的组织能力、协调能力强，有的是实干家，有的是宣传家，从而能产生整体最佳效能。<a name="#a11"></a>（四）MPA的管理控制能力　　 MPA的管理控制能力是指作为管理者的MPA对被管理者以及整个管理过程的驾驭和支配能力。MPA的管理控制能力主要体现在他们控制局势的能力、控制竞争的能力以及控制过程的能力。　 　　 1．控制局势的能力　　控制局势的能力是MPA控制能力的基础，它对于管理活动有着重要意义。一般而言，MPA首先制定正确、客观的方向，然后进行管理控制，让事情沿着既定方向发展。　　他们的控制手段有软手段也有硬手段。软手段指营造良好的组织文化、气氛等。硬手段是主要手段，是他们运用的控制性手段。公共组织或公共部门将某种职权赋予MPA，他可以在权力范围内对管理进程、管理对象进行控制。MPA的硬控制手段如下达各种命令和指令性计划，制定规章制度。　　 MPA最常用的控制方式是反馈控制和前馈控制。反馈控制，是指通过反馈信息，发出控制指令，调节系统的再输入和再输出的一种控制方式。在一项政策引起人们的疑虑时，MPA人员可以通过反馈的信息发出新的控制指令去促进政策的执行。　　反馈控制会有局限性。在反馈信息的控制、传输和转换过程中，存在不同程度的“时滞”。MPA人员会克服反馈控制的局限性，在进行反馈控制的同时，加强前馈控制。对于MPA人员来说，公共管理决策程序的要求使得他们有机会去加强前馈控制，反馈控制的这个局限性将会被避免。前馈控制是一种建立在预测基础上的面向未来的控制方式。它与反馈控制最大的区别就在于是在“亡羊”之前就“补牢”。<img height="194" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0103.jpg" width="141" alt=""/> 联想杨元庆　 2．控制竞争的能力　　对于MPA来说，控制竞争的能力就是指公共产品和服务的营销能力。这些公共产品和服务主要是由政府部门和另外一些公共部门来完成的。它们所提供的公共产品和服务主要是各种公共设施、救赈防灾等。就其内容而言，所涉及到的控制竞争其实是其中的很小一部分，但这涉及到非营利部门的生存之道。这些公共部门有时会以自己提供的特殊的服务（不同于一般的产品服务）来获取一定的经济利益。在一个市场体系比较成熟的国家，这就必然会涉及到竞争。　　在公共部门的竞争中，公共服务的质量要稳牢可靠。公共产品和服务的提供不仅仅是与普通产品的营销一样，更因为它涉及到一个社会大众的价值判断问题，在很多情况下，公共产品的提供或是为了促进社会公平，或是为了促进效率。　 　　 3．控制过程的能力　　 MPA对管理过程的控制能力表现为对管理过程的监督检查，它是指对被管理者执行决策的目标的过程进行监督检验，防范和克服出现的各种偏差，以保证该目标的实现。MPA在检查中，将监督检查和解决实际问题结合起来。他们关注决策目标是否偏高，个别政策是否与实际不符，完成时限是否太急，各项资源上的难度以及出现的其他问题。<a name="#a15"></a>（五）MPA的管理调节能力　　 MPA的调节能力，是指MPA通过对事物发展和人际关系的调整，使管理工作的各个要素、环节、过程能够密切联系及和谐配合，以便顺利实现既定目标的实践能力。MPA的调节能力，既取决于管理者的基本素质，更取决于其工作作风。调节是一种软手段，或者说是间接手段。MPA被赋予调节保持系统平衡、维护各种协调关系的任务。　　 MPA超强调节能力的第一个表现，是他们善于心理调节和行为调节。　　 MPA所利用的心理调节，包括自我心理调节和接待他人的心理调节。作为管理者自我的心理调节，也在我们的视野范围之内，因为这是一个优秀的管理者所必备的基本素质。　　 MPA的行为调节，是对被领导者及整个管理过程的驾驭和支配。这种调节的主要目的在于迅速消除目标与现实之间的差距，及时纠正管理行为过程中的偏差。它可以有效约束被领导者的行为，保证最优化地实现管理调节所要达到的目标。　　 MPA超强调节能力的第二个表现，是他们对运用法规调节了然于胸。法规调节是调节各种社会关系，维护社会利益和个人利益，保证社会生活稳定的一种强制行为的规范化。　　 MPA调节能力强力的第三个表现是他们善于利用社会职业道德进行调节。法律和道德都有各自起调节作用的一个范围，MPA视道德为管理活动的调节器。 <a name="#a16"></a>（六）MPA的公关能力
　　对于MPA而言，公关能力是某组织或代表某一组织的个人，通过传播信息促进与本组织或本人有关的人和公众的相互理解、友爱和支持的能力。公关能力也是MPA的必备能力之一。MPA人员的公关能力表现在以下几个方面：　 　　 1．外部公关能力　　公共部门代表着这些利益与要求各不相同的众多人和社会团体的普遍利益，这就需要尽量兼顾各方；即使兼顾不了，也要注意树立本组织的形象与威信。国外MPA在其发展过程中，总结出了一些公共部门进行外部公关的原则。　　一是公众至上。公众至上，就是要树立“管理就是服务”的观点。公众还是公共部门形象信息的传播者。一旦公共部门失信于民，将会造成严重后果，如政府的倒台等。　　二是尊重舆论。舆论对于公共部门来说，是非常重要的，其一，好的与坏的舆论的形成对公共部门存在与发展所形成的巨大作用。其二，舆论反映民意，也是社会利益的表达，对舆论的尊重有助于公共部门更好地提供服务。　　三是和睦亲善。在现代社会中，人心向背早已成为公共组织与公共权力机构存在的合法性基础之一。公共部门的价值在于服务公众，而不是公众的主人。只有公众才是主人。　　四是重视智囊团。智囊团又叫外脑或脑库，主要是由资深入土、专家学者组成。MPA公关应重视结交专家、学者与教授。　 　　 2．内部公关能力　　对于公共部门而言，内部公关主要是在公共管理部门内部进行公关，以创立一种互相理解、互相支持和互相协调的环境。MPA人员在内部公关时，更多运用的是控制与调节手段，这是他们进行内部公关的经验。<a name="#a19"></a>（七）MPA的服务能力　　管理就是服务，服务的本质是利他。作为管理人员，MPA必须向被管理者提供多方面的服务，如信息服务、资金服务、科技服务、生活服务等。MPA人员在进行服务时，表现出了持久的、综合的、系统的和良好的服务能力。国外MPA人员的服务一般是建立和完善服务体系。他们依照公共管理部门层级化、专门化结构的特征，组成不同的服务系统。在构建服务的组织体系时，体现出MPA的创造能力与组织能力，而服务水平的高低，又直接地反映出MPA们的服务能力。<a name="#a20"></a>（八）MPA的思想工作能力　　无论在国内还是国外，都十分重视对MPA的思想工作能力的培养。　　在西方，培养MPA时，不仅会很重视对他们进行语言艺术与思维艺术的教育培训，而且还很重视对他们的心理与素养进行培训；在我国，公共管理部门始终把思想政治工作作为一项重要任务来抓。在现代管理中，以人为本的原则的深入人心更凸显了MPA从业时重视思想工作的重要性。　　管理大师彼得·德鲁克认为，导致人们产生思想问题的因素有如下十种，这十种因素都是需要认真加以解决的，历来也是国外MPA分析思想工作的切入点：　 　　一是工作环境。主要在于工作环境是否优良，是否有利于工作者工作能力和作用的充分发挥。这是引起思想问题的最直接原因。　　二是组织环境。主要是上下级关系和谐融洽与否，同事间关系团结与否，环境是否有利于个人成长和进步等。　　三是管理作风。主要在于管理者是否严于律己、办事公正、亲切谦和、奖罚分明。管理作风应当是最能反映组织内思想工作现状的。　　四是政治环境。主要是指大气候是否有利于人们健康成长，政局是否稳定。　　五是社会环境。主要是社会秩序是否完好，社会风气状况如何。　　六是家庭环境。主要是家里及邻里关系是否融洽。　　七是生活条件。报酬是否合理，是否有幸福感，经济负担过重或要求高而不能满足，势必忧心忡忡。　　八是文化环境。主要是文化需要是否满足，文化娱乐是否健康、丰富。　　九是突发因素。天灾人祸、生老病死、工作事故等都会影响人们的工作。　　十是身体状况。主要是身体能否适应工作需要，坚持正常工作。　 　　德鲁克认为，对思想困境原因的分析，应是管理人员的首要作为，这一要求也是对MPA人员的要求。　　 MPA的思想工作能力，突出表现在如下几个方面：　　一是善于运用政策。政策是调节人们利益的工具，能影响人们的思想且有巨大威力。　　二是善于运用制度。制度是管理工作的标准化。MPA要抓好制度，重视检查、考核、执行和引导四个环节，把制度落在实处。　　三是善于运用目标管理艺术。MPA善于运用目标管理，把制度科学的目标分解到每个人身上形成目标系统再去完成。　　四是善于运用语言。讲究语言就是要讲究科学性，说话真实、准确、全面，也注意其针对性。　　五是善于运用综合体系。如本组织内的小团体或内部交流机会等非正式组织形式。<a name="#a23"></a>（九）MPA的影响力　　社会与政府的需求使MPA的就业前景非常广阔，如中央和地方政府的公务员和政府官员，非政府或半政府的公共管理和公共事业部门的管理人员，公有企业经理人员，非政府组织的领导人员等等。MPA毕业生主要是在公共机构和公共部门从事公共服务工作，也有一些企民营的行政部门就业。地方、州、联邦政府机构，非营利的公共组织、咨询公司，公司的人事行政部门，都是MPA就业的主要领域。　　近20年来，美国高层管理者中具有MPA学位的比例不断上升。在联邦政府就职的公务员中估计有10％～20％的人具有MPA学位或相近的学位。在公共政策领域工作的公务员中， 50％～60％的人有MPA或相近的学位。政府在招聘公务员时，某些职位要求必须有MPA学位。　 　　在法国，国立行政学院的毕业生相当一部分是政府部门高级公务员。该院成立50年来，为政府输送了大批优秀的高级行政管理人员。据 1996年的统计，尚在工作的4200名该院毕业生中，80％在政府或公共部门工作， 1900人为高级公务员，30名为众议员，10名为参议员，另外还有一批大使等。现任总统希拉克、前任总理朱佩都是该院毕业生，法国国立行政学院也因此被誉为“高级公　　务员的摇篮”，对整个国家行政管理产生了巨大的影响。　　国外MPA毕业生的就业情况基本一致。美国MPA毕业生的去向多为政府部门、公共机构和国有企业与私人企业。近年来，企业吸收MPA毕业生的比例越来越大，原因是政府的权力下放，一些职能转向企业，同时，企业也需要懂得政府管理工作的人才。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:50:52

三、MPA与行政管理硕士、MBA之间的关系<a name="#a1"></a>（一）MPA与行政管理学硕士的区别与联系　　从学科渊源来看，MPA与行政管理硕士具有共同的学理根基。二者的区别主要在于，MPA的培养方向根本不同于行政管理学硕士。一般来说，MPA偏重于应用型、专业型和复合型的知识结构，而行政管理学硕士偏重于理论。　　MPA招收的学生，大都是有过几年的工作经验，并担任一定职务或有一定的管理业绩的公共管理部门人员，他们的起点比较高，有的已有学士学位，有的甚至已经有了硕士研究生学历，受过较高层次的学术教育。这些学生大多在公共管理部门已有一定的实际经验，对他们进行评价，用单纯的、传统的学术标准来评价是不合理，也是不切实际的。教育的根本目的，是造就能为社会多作贡献的人才，这里的贡献既包括理论层面的贡献又包括应用和工程层面的贡献。　　检验教育成败，最终还得依靠社会实践。我国MPA发展虽然刚起步，但是完全可以从MBA教育那里寻求经验支持。已毕业的MBA学员虽然不多，但其表现令人刮目相看。现在中国的MBA学生在所在大学中都是学习较用功、较勤奋的一群人。和他们一样，中国的MPA人才也是重任在肩。　　MPA学位与行政管理学的培养目标是不一样的。行政管理学硕士的培养目的在于培养理论研究人才，其好坏标准在很大程度上就是其所提供的思想资源——即理论水平。而MPA的培养目标则是具有一定的理论水平，但主要偏重于实际工作技能的人才。<a name="#a2"></a>（二）MPA与MBA之间的区别与联系　　MPA与MBA的联系在于具有共同的管理学渊源，管理学是一项科学。管理方式和手段都是其表现。MPA和MBA所采用的方式和手段是比较相同，有时甚至完全如出一辙。MPA和MBA与任何其他学科相比都不能够称为“专业学科”知识的学习，而是一种方式方法的学习；是针对管理领域里许多技巧的学习；是集各个学科中为自身可用的部分来进行的综合学习。　　MPA与MBA的一些共同之处还主要表现在一些非政府部门的管理职位，二者都可以充任。这是由于非政府部门的公共管理部门有些是可以承担多种职责的。管理学大师鲁宾斯曾讲过一个MPA人员的事例，即在管理一所教会医院（教会医院是不收医疗费的）时，一个MPA将该医院的财产竟然翻了几倍。其妙诀就在于他把该医院的名气远播在外，使不少基金和企业都以捐赠或资助该医院为荣。其实，这家医院的经营之道也可以拿去给MBA人员作精选案例。　　但是，MPA与MBA有相当大的不同。虽然管理是一项技术，但是管理还是一项很复杂的系统工程，管理里面涉及到了太多的人文因素。管理科学是一门实践性很强的科学，与公共组织、企业和个人赖以生存的动态环境有着密不可分的关系。在一个地区或国家有用的管理方法，到了另一个地区或却并一定能用。正如“橘生淮南为橘，生淮北则为枳。”　　 MPA与MBA培养的都是中高级管理人才，他们都只是本专业内的人才。二者所面对的领域是不一样的，任务也是不一样的。他们一个是公共管理领域内的，一个是工商管理领域内的。公共管理部门与工商管理领域内的企业的根本目的是不同的。MPA人员与MBA人员所采用的管理方式和手段的出发点是不会相同的。<a name="#a3"></a>（三）MPA教育将学术与务实相统一　　评价一种学位获得者的质量不能单纯以其理论水平高低为标准，还应结合其对社会的贡献来看。我国旧的教育体制重视学术性，轻视应用性，重视专业深度，轻视专业综合，造成了一些资源浪费。一个理想的社会人才结构应当是理论性人才、应用性人才和复合性人才各占一定的比例，才能使社会产生出最优的整体效益。　　为什么我国的科技成果的转化和产业化总是不如人意？除了经济发展的程度、制度建设等因素外，另外一个非常重要的因素是管理人员的素质不高。管理将理论与实践相结合，而不是纯理论，MPA的设立有助于解决理论与应用相脱节的问题。MPA教育代表的是一种学术与务实紧密结合的培养方式。MPA学位的实践性要求极强，为了使学生能够比较深刻理解所学的课程，MPA招生都要求报考的人要具备大学本科学位之外，至少还应该具备4年以上的工作经验。这样就可以使学生从实践中来，能够理解课程中的真实内涵。MPA的教师也不仅仅来自大学教师，还包括在公共管理岗位上的、具有丰富理论和实践的人才，通过这一培养方式才可能使MPA的学生将学术与务实相统一，成为复合型的专业型人才。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:53:28

第二讲MPA根源一、管理学<a name="#a1"></a>　自从有人类以来，就存在着管理问题。人类劳动的集体性决定着人类集体劳动离不开组织和管理。　人类管理的历史，可能已经超过6 000年。尽管古代人类的管理思想和管理实践灿烂辉煌，但毕竟是在规模比较小的手工业生产时代提出的，那时的管理工作也相对较为简单。无论在中国还是欧美各国，在古代和中世纪，管理都还未能形成一门科学。　第一次工业革命之后，随着社会化大生产的出现，管理成了挖掘社会潜力和经济资源的一个不可缺少的构成部分，受到人们普遍的重视。对管理理论的研究愈来愈丰富，愈来愈深入。当人类生产方式开始由手工业转为机器生产，由手工业作坊转变为现代工厂以后，管理逐渐成为一门独立的科学。　 MPA作为一门实用型高级职业教育，追溯它的源头需要从管理学这门最基础的学科说起。从管理学的发展来看，大致可分为古典管理理论、行为科学理论和管理科学理论三个阶段。<a name="#a2"></a>　（一）古典管理理论　管理真正成为一门科学是在19世纪末至20世纪初。这一时期称之为管理学的古典理论阶段，以主张科学管理的泰勒为主要代表人物。　古典管理理论以“经济人”假设为理论基础，认为经济利益是驱动员工提高劳动效率的主要动力。在研究方法上侧重于从静态的观点分析管理过程的一般规律。代表性的理论有泰勒的科学管理理论、法约尔的管理过程理论以及马克斯·韦伯的官僚组织理论等。　 19世纪末，美国结束了南北战争，北方取得胜利，黑奴制度被废除。资本主义工业在美国得到了大规模的发展，使得企业经营管理面临种种复杂问题，那种小规模条件下的作坊式管理已经不能适应生产的发展需要，需要有新的管理思想和管理人员。1886年，唐纳(Henry Down)发表题为《作为经济学家的工程师》的论文，点燃了美国“管理运动”之火。泰勒在此基础上，创立了“科学管理”理论。　弗里法里克·温科洛·泰勒（Taylor），1856年出生于美国费城一个富有的律师家庭。中学毕业后考入哈佛大学法学院，不久因患眼疾，加之不满父母对自己职业的包办而退学从工。泰勒从做学徒工开始，因工作勤奋提升很份，做过工厂领班、车间工长、车间去任、总机械师到总工程师。在工作期间，泰勒深切感到工人劳动效率不高，认为原因在于：第一，工人消极怠工，普遍存在磨洋工和偷懒现象。第二，工人缺少培训，没有正确的操作方法和适合的工具，影响生产率的提高。基于这些认识，泰勒从1890年起着手进行一系列的著名试验。例如通过“搬铁块”试验，为钢铁公司搬铁块工人设计了一套标准的动作方式。按照这套标准动作干活，使每个工人的平均日产量大大增加。<a name="#a3"></a>　为了提高工作效率，泰勒和其他管理专家们，如亨利·甘特、吉尔·布雷斯夫人等又相继进行了“铁锹试验”、“计件工资制”、“甘特图表”等试验。通过对生产过程的有效计划和控制，对工人动作的科学分析，找出最佳动作以提高工作效率，这些科学管理的制度和方法为当今的现代管理方法奠定了基石。1911年，泰勒出版了《科学管理原理》，为此，科学管理又被称为泰勒制，泰勒本人也被称为“科学管理之父”。<img height="143" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0201.jpg" width="100" alt=""/> Taylor　泰勒制将工人假设为机械，实质是对工人的残酷剥削，必然引起工人的反对。泰勒本人也深深体会到了这种仇视，在其晚年的回忆录中写道：因为我创造的这个制度，给我招来了咒骂，生活实在可怕，我看到每个工人的眼光里都充满着仇恨，并总是感觉到世界上每一个人都是我的敌人。　古典管理理论研究的另一个重要方面是关于管理工作中的行政管理的研究。法约尔和马克斯·韦伯是这方面的代表人物，他们以管理过程和管理组织为研究重点，着重研究管理的组织和管理的活动过程。<a name="#a4"></a>　法约尔出生于法国的富裕家庭，一生从事高级管理工作。1916年他总结了自己的管理经验和管理思想，出版了《工业管理和一般管理》一书，书中提出了举世闻名的管理五要素理论——计划、组织、指挥、协调和控制和十四条一般管理原则。法约尔的管理理论以大企业为研究对象，它除了可应用了工商企业之外，也像科学管理原理一样也被普遍用于政府管理、教会、慈善团体、军事组织以及各种事业的管理实践之中，法约尔被后人称他为“管理过程之父”。　马克斯·韦伯（Max Weber），是德国著名的社会学家、管理学家。他在管理理论上的重要贡献是提出了所谓的理想行政组织的模型。作为古典组织理论的重要代表，韦伯认为合理的组织结构应是“层级”结构，适用于一切组织。组织要具有明确的分工，高度集中的等级系统。而正式的、非人格化的组织体系是达成组织目标。提高组织绩效的有效形式，韦伯的代表作是《社会组织与经济组织》。　泰勒、法约尔、韦伯三位管理学家的管理理论和管理思想构成了管理学古典理论的重要理论渊源。<img height="189" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0202.gif" width="116" alt=""/> Max Weber <a name="#a5"></a>　（二）行为科学理论　 20世纪30年代后，管理科学的发展又进入新的阶段，这就是以重视人际关系和行为激励的行为科学为标志的行为科学理论时期。与古典管理理论不同，行为科学理论将人类学、社会学和心理学等有机地结合起来，通过对人的行为及其产生原因的分析，达到协调人际关系和提高工作效率的目的。这些研究，在客观上否定了传统的“经济人”的假设，行为科学理论的代表性理论有梅约的人际关系（人群关系）理论与巴纳德的组织理论等。　乔治·埃尔顿·梅约是原籍澳大利亚的美国行为科学家，1924-1932年，梅约负责主持着名的“霍桑试验”即在西方电气公司所属的霍桑工厂，为测定各种有关因素对生产效率的影响程度而进行的一系列试验。在总结试验成果的基础，梅约提出人际关系理论，第一次把工业生产中的人际关系问题提到首要地位。在1935年出版的《工业文明中的人性问题》一书中，梅约提出：（1）人是“社会人”，除了物质方面的需求外，人还有社会与心理方面的需求。（2）组织中除了“正式群体”之外，还存在着因共同工作，具有共同的社会感情而形成的“非正式群体”。这种无形组织对组织生产率有重大的影响。（3）一个新型的领导者应具备解决技术、经济和处理人际关系两种能力，通过对职工“满足度”的增加来提高员工的“土气”，从而达到提高效率的目的。见图2－1： 2-1 人际关系理论中行为和效率的关系　人际关系理论强调“社会人”的观点，否定了传统的生产效率与工作条件（工资、福利、劳动条件）之间存在的一种单纯的因果关系，建立了一种新的管理模式。　切斯特·巴纳德（Cheste Barnard）作为行为科学的另外一个重要奠基人，他将社会学理论、行为科学理论与系统理论有机结合起来，提出了独树一帜的组织理论。　巴纳德认为组织是一个由人组成的协作系统，组织能否顺利实现自己的目标，取决于组织中的个人是否有协作的意愿。组织存在要具备明确的目标、组织内个人的协作意愿以及通畅的信息沟通。他还特别强调组织内管理人员的权威不是来自上级的授予，而是来自下级的认同。　巴纳德的理论否定了组织是刚性结构、下级必须无条件服从上级的传统组织理论，体现了以人为中心的现代管理思想。<a name="#a7"></a>　 （三）管理科学理论　 20世纪50年代之后，随着社会生产力和现代科学技术的迅速发展，学者们从不同的角度分析、观察和研究问题，将科学管理、行为科学时期的理论加以发展，同时提出许多新的管理思想，形成了许多管理理论学派，其中以管理科学理论最能反映这一阶段管理学的发展。　管理科学理论是指以现代自然科学和技术科学的最新成果如先进的数学方法、电子计算机技术以及系统论、信息论、控制论等为手段，运用数学模型，对管理领域中的人力、物力、财力进行系统定量的分析，并作出最优规划和决策的理论。这一理论是在第一次世界大战以后，与行为科学平行发展起来的。　管理科学的理论基础是运筹学。运筹学发展了新的数学分析和计算技术，例如统计判断、线性规划、排队论、博弈论、统筹法、系统分析、模拟法等，这些成果后来运用于管理工作就产生了管理科学理论。这一理论的代表人物有美国的伯法（E．S．Buffa）等人，他们的研究开阔了管理学的研究领域，使管理从以往定性的描述走向了定量的预测阶段。　管理科学理论的基本特征是以系统的观点，运用数学、统计学的方法和电子计算机的技术为现代管理的决策提供科学的依据，通过计划与控制以解决各项生产与经营问题。管理科学的主要目标也是探求最有效工作方法和最优方案，以最短的时间、最少的支出，取得最大的效果。这一理论认为，管理就是应用各种数学模型和特征来表示计划、组织、控制、决策等合乎逻辑的程序，求出最优的解决方案以达到企业的目标。　需要指出的是，把管理科学理论作为管理学发展的第三个阶段，并不意味着这一阶段只有管理科学这一学派。事实上有很多学派，这些学派的产生，是同当代特别是第二次世界大战之后，科学技术的日新月异的发展，生产和组织规模的急剧增大，生产力迅速发展，生产社会化程度的日益提高相联系的。在美国和其他许多国家，不仅从事实际管理工作的人和管理学家在研究管理理论，而且一些心理学家、社会学家、人类学家、经济学家、生物学家、数学家、哲学家等等也都从各自不同的背景、不同的角度，用不同的方法对现代管理问题进行研究。这一现象带来了管理理论的空前繁荣，出现了流派纷呈的局面。　在当今世界上，在已有的古典管理理论、行为科学理论和管理科学理论基础上，又出现了许许多多新的理论学说，这些学派林林总总，估计不下一百余种。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:54:25

二、公共行政学的发展　管理科学的兴起和发展促成了公共行政学的形成和兴盛。将管理科学的理论和方法应用于公共组织的管理，主要是政府部门和一些非政府机构对公共事务的管理实践中去，就产生了公共行政学这门科学。<a name="#a2"></a>　 （一）公共行政学的诞生　公共行政学作为一门系统的管理学科，是在一定的社会历史条件下把管理学理论与多种学科的知识运用于公共事务的管理过程中产生的。与管理学的产生排，公共行政学的传统形成于2O世纪20年代、30年代，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到20世纪60年代。　在东方和在西方，公共行政的思想都源远流长。中国古代的《贞观政要》、《资治通鉴》，古希腊柏拉图的《理想国》、亚里土多德的《政治学》，以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》。法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》等著作中，都蕴含着十分丰富的公共行政思想。然而，由于这些早期的公共行政思想缺乏系统性和理论化，尚未形成一种专门的学科。　 1865年至1868年，法国学者斯坦因发表《行政学》一书，首先提出了行政学的概念，当时所谓的行政学主要是指行政法。作为一门独立的学科，行政学最早出现于美国。1887年，曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学之研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当做一门独立的学科来进行研究，这是公共行政学诞生的象征性标志。1900年，曾担任霍普金斯大学校长的学者古德诺出版了《政治与行政》一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，明确指出：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，从而使行政学正式从政治学中分离出来。1926年，美国的怀特（Leonard D．White）出版《行政学研究导论》和威洛比（William F．Willoughby）出版《公共行政学原理》，这两本书提供了当时公共行政学研究的现状以及公共行政学的理论架构的概貌，标志着公共行政学理论体系的形成。1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立，从此公共行政学引起了世界各国的普遍重视。　以公共部门管理及政府管理作为研究领域的公共行政学诞生之后，在其百余年的发展历程中，研究的“范式”不断地被突破。特别是20世纪70年代以后出现的公共管理学与传统的公共行政学已大异其趣。<a name="#a3"></a>（二）早期的公共行政学　公共行政学作为一门应用型社会科学，深受当时盛行于工商企业的科学管理理论的影响，它的许多原理、原则就是从那里借用或移植而来的。泰勒的科学管理理论的产生是管理思想史上的一次革命，是对经验性的传统管理的否定和突破，对当时的政府行政改革运动提供了启示和方法，促进了行政科学的研究。西方学者普遍认为，科学管理理论对行政学学科的建立有着直接的影响，在公共行政学家中，巴纳德、怀特、卢瑟、古立克和林德尔·厄威克受泰勒著作的影响最大。　在泰勒的科学管理理论的影响下，早期的行政学家将官僚组织和行政效率作为研究的重点，将效率作为行政管理的主要的目标，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试为公共行政学建立一个基本的学科体系。　 1937年，美国行政学家古立克和英国行政学家厄威克合编出版的《行政科学论文集》，对法约尔有关管理过程的论述进行了深入探讨。其中古立克在《组织理论浅说》一文中，对组织管理的原则进行了归纳和概括，提出了著名的POSDCORB（即计划、组织、人事、领导、协调、报告、预算）的行政管理七大要素。马克斯·韦伯的《论官僚制度》一文，成为现代科层制组织理论的奠基性论文。　早期的公共行政学家在主张政治与行政分离的基础上，探讨了国家行政管理的主要问题，运用科学管理理论于政府行政研究之中，为行政学建立了基本框架，奠定了现代行政学发展的基础。　受管理学理论的影响，早期的行政学理论存在着明显的缺陷，主要是把组织当做机械的东西，把人视为机器，过多地追求组织结构和法律规章的完善。而忽视了人的心理因素，没有认识到人际关系和非正式组织的作用；把组织看做静止和封闭的东西，而忽视了外界环境对管理的重大影响。<a name="#a4"></a>（三）战后的公共行政学　第二次世界大战之后，公共行政学开始走向成熟，其标志是行为主义学派和政治学流派的兴起。　行为主义学派兴起于20年代中叶至30年代初梅约的“霍桑试验”。“霍桑试验”作为行为革命的兴起，标志着行政学从静态的组织研究趋向动态的过程探索。　 1939年，巴纳德出版了经典性著作《经理的职能》，阐发了他的动态组织理论，认为组织中的经理人员（行政主管）作为系统中的协作中心，要确保组织能够协调运转。　战后，另一位著名的管理学家赫伯特·西蒙吸收了行为科学、系统理论、运筹学、计算机程序等新学科的理论和方法，继续从组织中人的方面研究组织行为问题，并提出了著名的“有限理性”决策理论。1947年，他发表了《行政行为——对行政组织中决策过程的研究》等著作，奠定了他在现代行政学领域的地位，他于1978年获得了诺贝尔经济学奖。心理学家马斯洛的需要层次理论，麻省理工学院麦格雷戈教授的X、Y理论等，对当时的行政学都产生了重大的影响。　这一时期对政治与行政分离这一行政学初创时期的观点也有人持不同意见，认为特政治与行政相分离的看法过于天真，主张政府管理是政治统治过程的扩展，行政管理基本上是统治问题，而不是管理问题。 1964年，威达维斯基（Aaron Wildavsky）出版了《预算过程的政治学》一书，探讨了行政管理过程中的政治这一课题，认为预算与其说是施政的工具，不如说是全社会决策过程的一部分。　行为科学理论和方法的应用以及政治学派的探索，使公共行政学在战后一段时期内获得了重大进展，从只注重组织结构、法令、规章制度及权责分配，到同时重视组织中人员意见的沟通、个人欲望的满足、非正式组织的作用；从政治与行政分离的研究，到政治与行政结合的研究，深化了对公共行政的性质和规律的认识。但是，这一时期过分重视人的行为因素，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响。<a name="#a5"></a>（四）20世纪60年代的公共行政学　 20世纪60年代是科学技术大发展的时代，系统论、信息论、控制论等系统科学的应用和发展，极大地促进了管理的现代化，公共行政学成为一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科，公共行政学也摆脱了对政治学的依赖，并由纯理论研究转向应用研究，变成一门“硬科学”。　政策科学和比较行政学的兴起成为20世纪60年代行政学应用研究和发展的主要表现。20世纪用年代也是西方社会矛盾复杂化的时期，种族歧视、贫富差距、环境污染、道德沦落，这些社会问题迫切需要社会科学家进行政策分析。运筹学、系统论、控制论、信息论、计算机技术等科学方法在政治学、经济学研究中的应用，为政策分析做好了理论上的准备。　第一位把政策分析与科学联系起来思考，提出政策科学概念的是美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）。他在 1951年与丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）合编的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一书中，对政策科学的内容加以系统介绍和说明。他认为，政策分析者在决策过程中可做三种贡献：一是确定一观政策的目标和价值；三是收集和提供有关信息；三是提出几种政策方案及其最佳选择。1971年，拉斯韦尔又写了《政策科学展望》一书，使他成为现代政策科学的先驱和当代政策科学领域最有影响的学者。　美国兰德公司高级顾问叶海卡·德罗尔（Yeezkel Dror）是政策科学领域的重要代表人物，他于1967年发表了题为《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》的长篇论文，认为政策分析是科学与政治之间的一座桥梁，但并不改变政策与组织行为的基本特性。　 20世纪60年代的政策科学领域出现了一个有较大影响的学派——“公共选择”学派。这个学派用经济学关于经济人假设和成本效益法来分析政府行为，探索行政管理。公共选择学派发端于20世纪50年代末、 60年代初。1957年，多恩斯（Anthony Downs）写了《民主的经济理论》，运用经济理论模型研究得出结论，认为简单代议民主不会使一般社会福利最大化。1962年，詹姆斯·布坎南James Buchanan）和戈登·图洛克（Gordon Tullock）合著《一致的计算》，再一次运用经济模型，试图证明公民在参与程度很低时，他们总是受更多的政府管理。整个20世纪60年代是凯恩斯主义占支配地位的时期，到20世纪60年代末，西方国家经济进入了失业与通货膨胀并存的“滞胀”阶段，公共选择学派的观点才开始受到广泛重视。　管理科学在政府中的应用和研究，也是20世纪60年代行政学新发展的表现之一。例如，1960年，西蒙在《管理决策新科学》一书中，强调计算机能够打破信息障碍，解决信息缺乏的问题，从而制定满意的决策。<a name="#a7"></a>（五）新公共行政学　 20世纪60年代至20世纪70年代初，越南战争、公民权运动、水门事件、能源危机等给美国带来了社会政治问题，使公众对政府丧失了信心。与此同时，英美国家的经济也陷入“滞胀”困境之中。一批美国青年行政学者发起了“新公共行政学”运动，指责作为应用型学科的公共行政学离开了时代主题，逃避了现实中的重大问题，应该进行改革。　传统的公共行政学试图回答两个问题：（1）政府如何在可供利用资源的条件下提供更多更好服务（效率）；（2）政府如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）。而新公共行政学以公平为核心，还增加了这样一个问题，即特定服务是否增进了社会公平；主张行政管理人员不应该是价值中立的，他们应当把出色的政府管理与社会公平作为一种新的公共行政的基本原理、应履行的必要职责和应遵循的社会准则。新公共行政还要求对削弱社会公平、影响经济有效管理的各种因素和组织结构进行变革。　新公共行政学的目个重要特点，一是强调行政道德和社会公平，二是强调公共行政再政治化，新公共行政学者批评了政治与行政分离的观点。新公共行政学的出现实际上反映了美国行政学的一种转变，这种转变的基本原因主要不在公共行政本身，而是在其社会和政治背景。<a name="#a8"></a>（六）公共行政学的新发展　 20世纪80年代以来，西方行政研究呈现出一些新的内容和特点：　第一，企业家政府理论的兴起。行政管理与企业管理的关系是公共行政学研究中悬而未决的传统问题之一。80年代初，英美等西方国家在政府管理中大量引进和吸收企业管理经验，以缩减政府规模，减少财政支出，提高行政效率，从而改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。美国里根政府上台后采取的改进政府管理的措施中，有一条就是利用现代企业管理方法来限制政府各部门发布行政法规日益增多的趋势。英国撒切尔政府则有计划地安排所有高中级行政官员到私人企业去工作或实习，以学习和推广私人企业的管理经验。这些实践，促使人们对政府利用企业管理方法的程序和效果进行积极的探索，形成了企业家政府理论。通过把企业管理的精神移植到政府中来， 　虽然行政管理和企业管理的不同，但两种管理的区别确实在不断地缩小，相互影响也在不断增强。在行政管理过程中，借鉴私营企业的管理经验是有益的。　第二，政策科学的繁荣。政策科学兴起于20世纪60年代，到80年代以后，政策科学的发展进入了比较公共政策研究时期。　第三，公共选择理论影响深远。布坎南等人在80年代也已成为西方行政理论的一个十分重要的传播者和杰出贡献者。公共选择学派认为：政府官员们追求私利是造成政府管理无效性的必然结果，必须重新对整个政府管理体制进行设计，否则就不会产生行政改革家们所追求的行政行为的高效率。要改革行政管理体制就要实现立宪民主。为了实现立宪民主，布坎南等人提出将法律制度的结构分为宪法与普通法两部分；把政府攫取的权力从征税的权力中区分出来；宪法中应有若干约束政府财政规模的规定；实行税制改革等。<img height="268" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/02031.gif" width="244" alt=""/> 布坎南<a name="#a10"></a>（七）新公共管理运动　从20世纪70年代开始，西方各国的社会管理遇到了前所未有的严峻挑战。社会经济出现了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象；政府职能扩张、机构臃肿、效益低下，政策失效乃至政府失灵。这在客观上引发了20世纪70年代至80年代西方政府改革的浪潮。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论，都无法解释政府管理所面临的这些新问题。另一方面，20世纪70年代以后，跨学科、综合性的交叉研究成为社会科学研究的主要趋向，出现了大量新流派、新理论和新方法围绕如何解决政府管理问题而交叉、融合，为政府管理理论研究的突破奠定了坚实的基础。于是，20世纪80年代中后期在美国出现了一种新公共管理（New Public Management）运动。　新公共管理的目标是以解决政府和其他公共部门对公共事务的管理为核心，通过融合各种学科相关的知识和方法，创立一个公共管理（尤其是政府管理）的新知识框架。公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，而且也是一种新的政府管理模式。　公共管理学以公共管理的问题为核心，突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、组织管理学、管理理论、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之中，使之成为一个跨学科或交叉学科的研究领域。比如，它直接利用了当代工商管理学的新成就，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇用制、绩效工资制等工商管理的理论、方法和技术应用于公共部门管理的理地与实践之中。公共管理作为一种当代政府管理的新模式，提供了一种处理公共管理实践尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系的新思路。公共管理学的研究核心议题是“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能”；它围绕公共利益这一核心来展开对“公共机构与公共部门经济效益之间关系”问题的研究。公共管理学涉及以往公共行政学所未涉及的大量主题，如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织、多元组织等；并对以往公共行政学所涉及的主题也作了新的诠释（如对效益概念的重新界定）。按照奥斯特罗姆的说法，公共管理学从以下几个方面来展开研究：（l）把个人作为基本研究单位；（2）用外在事物、公共财产、公用事业等概念来说明行政管理事件的结构；（3）分析不同的组织、不同的决策对公用事业或公共服务的效益所起的作用；（4）用效益准则或其他方法评估上述分析的意义。<img height="87" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0204.jpg" width="107" alt=""/> 衎著名管理学家Drucker　　公共管理学新范式的出现是对以往公共行政学的一次严峻的挑战，它几乎改变了传统行政学的研究范围及主题、研究方法、学科结构和行政管理方式，成了当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。　公共管理学反映了80年代以后西方在这一领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势，它成为当代西方政府变革的一种指导性理论。80年代以后西方各国政府改革的自由化、市场化和社会化取向，在相当程度上体现了公共管理学理论的基本精神。公共管理学者所提倡的公共管理尤其是政府管理，以实际问题为核心，拓展了行政学的研究范围和主题，形成新的公共管理方式，对我国的行政学研究以及政府管理实践是有借鉴、启发意义的。<a name="#a12"></a>（八）公共管理与行政管理的区别　从研究的内容来看，公共管理学不同于行政管理学。行政管理学主要研究行政机构和行政人员的管理和调度问题，包括行政制度、行政立法、行政体系的模式、范例与运行机制。它更可归结为组织行为学的一个分支，侧重讨论行政系统（包括政府部门体系）的有序运行与控制。而公共管理学主要研究有序化后的公共管理机构如何通过开展有效活动去管理公共事务，对公共管理机构自身的行政制度与组织协调并不十分关心。在公共管理机构产生后如何有效地发挥公共管理职能，公共行政部门的功能发挥构成公共管理的核心内容。　公共管理学也不同于公共政策学。（1）从研究内容来看，公共政策学主要研究社会公共管理机构的政策行为，研究其政策行为中相互关系的发生及其运行机制，侧重于分析政策本身的提出、制定与实施过程。而公共管理学侧重于公共管理机构发挥功能的行为本身。它虽然也涉及公共政策问题，但对政策本身的制定过程并不十分关心，更关心如何通过这种政策实现公共管理机构的公共管理职能，如何将公共政策转化为具体的行动和公共项目。（2）从两者的参与主体来看，在制定公共政策的时候，通常有政策咨询机构、立法机构、社会学家、经济学家等共同参与。而公共管理主要是公共管理机构和人员的事情，尽管需要动员社区居民的积极参与，但居民并不是公共事务的管理者，仅仅是一般的参与者或监督者。显然，公共管理学的概念涵盖面更广更深。　从研究和处理的对象来看，公共管理学也不同于行政管理学。公共管理学不是以政府为中心的而是以政府所面临的问题为中心的开放性的管理理论体系，开放性指的是现代社会所具有的既非纯政府也非纯市场、既非纯营利性也非纯不营利性的交织缠绕的复杂事务。对这类事务的处理超出了传统政治、行政研究领域，也超出了纯经济学领域的范畴。　总之，行政管理在于解决行政问题，解决行政机构和行政人员的管理和调度问题，包括行政制度、行政立法、行政体系的模式、范例与运行机制。而公共管理在于解决公共问题、满足公众需要、处理公共事务，解决有序化后的公共管理机构如何通过开展有效活动去管理公共事务；以政府方案为关注的焦点，重视政府的绩效能力，以造就一个负责任、有能力、讲效率、重公平的绩效卓越的政府。<a name="#a13"></a>（九）公共管理与企业管理的区别　公共管理与企业管理的差别表现在以下几点： 　（1）从管理的目的来看，公共管理是要提高人们的生活质量，它主要给特定社区的人们提供非营利性的产品或服务，其目的是公益性的。而一般的企业管理，主要是通过生产和销售产品或服务，以营利为目的。但是，在现代社会中，公共管理机构与一般机构的区别不在于所提供的服务或产品是不是免费或收费的，而在于其有偿背后的动机是什么。　公共管理的生存不能靠出售产品或服务来维持，而主要依赖于立法机构的授权。而企业管理以营利为目的，则企业的生存完全依赖于盈利的多少。因此，公共管理的决策常常要反映公众或立法部门的倾向性，而企业管理的决策在很大程度上受市场因素即顾客需求所左右。　（2）从管理的限制因素来看，公共管理的整个过程中都受到法律的限制，即立法机构对其管理权限、组织形式、活动方式、基本职责和法律责任都以条文形式明确予以规定，这使公共管理严格地在法律规定的程序和范围内运行着。而企业管理则不同，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，它主要运行在利益轨道上。　（3）从管理的具体运作方式来看，公共管理机构和管理人员受政治法律思想的影响最直接，它是一种跟政治密切相关的管理过程。而企业管理主要在经济领域进行，并不直接为政治所影响，而是按照市场机制的要求去管理。经济气候是企业管理的主要影响因素。　　（4）从物质基础看，两者有不同的支柱。公共管理作为对公共事务的管理，是政府的职能之一，因此，管理所需要的各种物质资源主要来自于税收，有时候也来自于发行债券，其耗费的资源也是公共的。公共管理的经费预算属于公共财政支出，不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。然而，在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来自于投资的回报，来自于所获取的利润，经费预算也主要根据盈利状况而定。企业是自主的，其管理所需的物质资源也是自主的，不需要公开化。　（5）从管理人员方面来说，公共管理人员是选举或任命而产生的。选拔公共管理人员在很大程度上要依赖于其政治才干和政治倾向性，而且选择的程序十分严格，并由专门的部门或机构相对独立地加以考核、评估。但是，在企业管理中，管理人员一般根据其处理特定的具体事务能力而聘用，能力本身起决定作用。尽管有时候也有裙带关系存在，但主要是“任人惟贤”原则。在这里，政治倾向并不是主要的影响因素。企业管理人员有“职业生存”的压力，而公共管理人员的“职业生存”压力小得多。　（6）从绩效评估看，公共管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等等是评估公共管理成效的主要指标。在企业管理中，销售额、净收益率、资本的净收益以及生产规模的扩大程度、市场占有率的提高等是主要的评价标准，也是企业管理水平和效果的主要标志。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:55:27

第三讲  公共管理学概要一、公共管理学的范式<a name="#a1"></a>　　一个学科的对象、性质和研究方法构成学科范式的基本内容。作为公共行政学扩展了的知识领域，公共管理学有它自己特定的“范式”，即有自己的研究对象、学科特征以及特定的研究方法。公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，或者说，它以现实的公共管理实践作为研究对象，目的是提供与公共管理相关的知识和方法。　范式（paradigm）是由科学哲学家库恩（T·Kuhn）在《科学革命的结构》一书提出来的。大体讲，库恩所指的“范式”包含两方面的涵义：⑴从心理上讲，它是指科学共同体所共有的信念；⑵从理论与方法上讲，它是指科学共同体所共同具有的模型或框架。包括学科的术语、理论、方法、假设、论证方式、操作规则等。<img height="260" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/03011.gif" width="220" alt=""/> 　著名科学哲学家Kuhn<a name="#a2"></a>（一）公共管理概念　 “公共管理”（public management）由“公共的”和“管理”两词组成。“公共的”与“私人的”相对，但它们之间的界限很难准确界定。沃尔多在《公共行政学研究》中归纳了“公共的”五个方面的含义：一是从哲学、法学和政治理论层次上，即从国家或政府的角度给“公共的”下定义，这里涉及的是主权、合法性、福利一类的问题；二是从经验层次上，即从公共职能和公共活动的范围上来界定；三是从政府执行活动或职能的角度来下定义。因此，“公共的”作为与“私人的”相对的概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。　波兹曼与史陶斯曼（Barry Bozeman and Jeffrey D. Straussman）认为： “公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变”。他们看来，公共管理远比内部行政具有更广的含义；二是公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具弹性。　休斯（Owen E. Hughes）认为：“与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，用此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。”“公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。它关注程序，将政策转化为行动以及机关管理。管理包括着行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任。……公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括的更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任”。<a name="#a3"></a>　由于每个人分析和认识的角度不同，出发点不同，可能对公共管理有不同的理解。我们不能明确地界定公共管理的性质这一事实并不意味着公共管理的不存在。　我们可以公共管理界定为：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府统放和公共服务品质。从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。　公共管理具有以下性质：　（1）公共管理承认政府部门治理的正当性； 　（2）公共管理强调政府对社会治理的主要责任； 　（3）公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负； 　（4）公共管理强调多元价值； 　（5）公共管理强调政府绩效的重要性； 　（6）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略）管理方法； 　（7）公共管理以公共的福祉和公共利益为目标； 　（8）公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者。<a name="#a4"></a>（二）公共物品概念　一般把政府的基本职能概括为提供公共物品（public goods），这几乎成为当代西方经济学家的共识。公共选择学派的奠基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务”。　著名经济学家斯蒂格利茨在他的《经济学》中定义：“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”　世界银行的《1997年世界发展报告》：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性”。　可见，公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。与公共物品相对应的是私人物品（private goods），它具有消费上的竞争性和排他性等特征。除了公共物品的上述特征之外，它还具有规模效益大、初始投资量大的特点，使得私入企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益。因而，一般由政府或其他公共部门提供；而私人物品的效用边界清楚，市场是提供此类物品的最佳方式。<img height="170" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0302.jpg" width="241" alt=""/> 　青藏铁路 <a name="#a5"></a>　　公共物品有不同的划分方法。一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品是纯公共物品。国防是一种典型的纯公共物品，其消费没有排他性。公共安全、外交、法规政策、环境保护、基础研究、空间技术等也是纯公共物品。凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品是准公共物品。能源、交通、通讯、城市公共服务、教育、广播电视、社会保障等都是准公共物品。<img height="227" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0303.jpg" width="151" alt=""/> 　中国卫星　　公共物品也可划分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品）。有形的或硬的公共物品是指看得见、摸得着的公共物品，如公共设施；无形的或软的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一类的服务。还有把公共物品划分为全国性公共物品和地方性公共物品。<a name="#a6"></a>（三）什么是公共管理学　公共管理是一种客观的社会活动及过程，它构成公共管理学的研究对象。公共管理学要研究作为公共管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。　公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。　与行政学相比，公共管理学的范围更宽。传统的行政学定义把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管政府行政机关仍是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入自己的研究范围之中。<a name="#a7"></a>（四）公共管理学的学科性质　作为当代管理科学的一个重要组成部分，公共管理学是当代科学技术尤其是社会科学交叉、综合的产物。公共管理学具有如下几个方面的基本特征：　 1．跨学科与专门化的统一　公共管理学是公共行政学进一步扩展的结果，是在与当代经济学、政治学、政策分析和组织与管理理论的进一步交叉融合的基础上形成和发展起来的。　公共管理学作为一门独立的专门研究领域的地位也日趋稳固。这是因为，它有自己相对独立的研究领域，即政府及其他公共组织的公共管理活动；它在吸收其他学科理论和方法的基础上，逐步形成了自己的学科“范式”，有自己的一套术语（概念）、假定、理论、方法、操作规则等，并取得了丰硕的研究成果。可以说，跨学科性是公共管理学的深层次基础和广阔的背景，专门化是它确定自己的学科地位的内在根据和不断发展的动力，两者相互统一。　 2．学术性与应用性的统一　公共管理学来源于政府的公共管理实践，反过来被用来指导政府的公共管理实践。一方面，公共管理学通过研究不同时期的不同国家的公共管理系统及过程，增加有关公共管理领域的知识，并通过概念、原理、假设、理论和方法等形式，形成系统化的知识体系，因而公共管理学具有浓厚的学术基础。另一方面，公共管理学的研究又具有应用性研究的特征，它深深植根于公共管理的实践之中。公共管理学要分析解决政府或其他公共组织在现实管理活动中所遇到的实际问题，总结公共管理过程中的经验教训。因此，公共管理学是学术性与应用性的统一。　 3．实证性与规范性的统一　实证性是指公共管理学追求经验科学的证实、预见和客观性等传统，要求对公共管理的现象、事实或经验加以归纳与分析，得出一般的假设或可检验的命题和理论，并由经验、事实来检验这种假设、命题或理论的正确性；它要解释相关的现象或过程，并作出未来的预测，追求描述性的知识，为客观真理性而努力。简言之，公共管理学力求回答“是什么”和“为什么”的问题，使自身成为一门实证的科学。规范性是指公共管理学不仅要提出“是什么”和“为什么”（事实）的问题，而且要进一步追问“应当如何”（价值）的问题，它要把价值分析当作自己研究的重要组成部分，并力求提供某些规范性的建议。<a name="#a9"></a>（五）公共管理学的研究方法　在方法上，公共管理学的突出特征是强调用跨学科研究途径包括经济学的途径来研究公共管理问题。公共管理学的基本研究方法主要有：　１．系统分析　系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。系统分析方法的内容包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等等。　 2．比较分析　比较分析法是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质或规律性的东西。公共管理学中的比较分析要求研究者对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，从中既找到公共行政学的普遍性理论，又发现各国家或地区在不同时期的公共管理特色。　 3．实验分析　实验方法是通过设计模拟实验，将事物的名个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。公共管理学中实验分析更多地是准实验分析，通过选择某些对象或领域，甚至人为地提供某些条件，推行管理实验或政策试验，以取得经验，全面推广或辅开。　 4．案例分析　案例分析是对已经发生过的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。这种方法的重点是强调人际关系、政治等因素对管理过程的影响，它特别适应公共管理学及工商管理学研究的需要。　此外，调查研究、历史分析、计算机程序、对策分析也是当代公共管理学研究中常用的方法。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:55:38

二、公共管理的研究途径及特质　　公共管理因学者研究取向上的差异而显现不同的风貌与内涵。依公共管理学家波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策的途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理（Business Approach，简称B途径）。<a name="#a2"></a>　 （一）公共政策途径的公共管理　 P途径的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。学者列恩（Lynn．L.E．）界定公共管理为政策管理，认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与理想。　 P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。P途径下的公共管理相当重视公共管理的政治面向，十分重视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多是采用个案研究法，因此，P途径代表公共事务管理的“柔性面”，政策分析则代表公共事务管理的“硬性面”。　公共管理学者波兹曼曾总结认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识：　（1）公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院教学课程的两大方向；　（2）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；　（3）以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。　在美国，属于P途径的公共管理机构主要包括哈佛大学肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院。<a name="#a4"></a>（二）企业管理途径的公共管理　在20世纪70年代，企业行政管理学院（School of Bussiness Administrtion）受管理思潮的影响开始重视工商政策与管理战略，而不再重视内部行政管理的机制与过程，于是一些学院改名为管理学院（School of Management）。由此，一些公共管理学者发展出B途径的公共管理。　 B途径的公共管理与P途径的公共管理相比，有如下不同之处：　（1）前者之课程设计遵循商业学院的传统，后者则遵循公共政策学院的传统；　（2）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别凸显公共组织的特殊性　（3）前者企图与公共行政合流，后者则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域；　（4）前者重视策略与组织间的管理，非常强调组织设计、人事与预算等问题；但后者则强调政策与政治问题；　（5）前者主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计），后者则来个案研究法。<a name="#a5"></a>　与P途径的公共管理相比较，学者波兹曼认为，B途径的公共管理的特点在于：　（1）不同于P途径的公共管理学者，想彻底划清与传统公共行政的关系，B途径的公共管理学者与行政学者认为二者有较密切的关系与相似理念。　（2）B途径的公共管理不认为公私部门的管理有什么质的差异，而主张以较严谨的态度发展实证理论来描述与解释公私部门的异同。　（3）不同于P途径的公共管理学者几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具，B途径的公共管理学者兼果案例研究与量化研究作为教学研究的方法。　（4）不同于P途径的公共管理学者长于个案的处理与分析，B途径的公共管理学者比较重视学术的研究与理论的建构。　（5）不同于P途径的公共管理学者以高层管理者——特别是政治性任命人员——为主要研究对象，B途径的公共管理学者以具备文官资格的公共管理者为主要研究对象。<a name="#a6"></a>（三）公共管理学之特质　近年来，公共管理的学者力图能有效整合企业管理途径与公共政策途径，以消除二者之歧见。自1993年以来，全美多次召开公共管理学术研讨会，以沟通不同学者的观点。波兹曼整合有关学者的观点，认为公共管理具有下列特征：　（1）以公共管理者为教学研究重心，重视实践经验，从成功的管理经验与个案中提取管理处方；　（2）重视公共组织与公共管理的公共特性，特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动与关联；　（3）不仅关注管理过程的研究与设计，更重视战略的制定与执行。<a name="#a7"></a>　大致说来，公共管理作为一门学科或研究途径，显示了如下特点：　（l）公共管理基本上是一个整合性的概念（integrative concept）。公共管理基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”（third Way）。公共管理在“什么”与“为何”层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”层面上沿袭企业管理。　（2）公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门。但并未改变公共部门的主体性。公共管理并不否定公共部门的特性，主张在维持“公共”性格的基础上，运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题，满足民众的需求。公共部门与私部门所使用的管理方法，两者的关系是互补而非替代。　（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题，内部/技术问题、外部/整合问题。<img height="129" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0304.jpg" width="220" alt=""/> 国家图书馆　　（4）公共管理不完全等于“政府管理”，项意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私部门、非营利部门，非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（Governence），即由众多行动者组成的一个关系网络和众多行动者之间的合作伙伴关系。　（5）公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视经济、效率、效能，也重视公平、正义和民主。公共管理主张弹性、自主管理、授予权能的重要性，也强调责任。　（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。政府部门的改革、再造（reinventing）、创新（innovation）一直是公共管理研究的主体。　（7）公共管理是一个科际整合的研究领域。它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多方法

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:55:58

三、公共管理的特质以及与私部门管理的区别　　公共管理的性质，从根本上讲，关键要讲清楚与私部门管理的区别。从现实来看，公共部门与私部门的界限尽管不是明晰，但是二者皆为整个社会非常重要的组成部分，公域或私域是互动的，而不是分离的。但是，二者的差异主要表现在以下方面。<a name="#a2"></a>　（一）政治权威与经济权威　公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可避免地包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主体乃为政府，政府与企业组织和其他组织有很大的区别。波兹曼认为公共管理就是对政治权威的管理，说明了公共管理的本质。　政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身即有强制性，当人民有违反法令的事情发生时，便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织则不具有这种公权力。　私部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威非政治权　威，非公权力的行使，可称之为市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法　律所授予，而是来自经济性的市场力量。私组织的权威在很大程度上取决于其在市场上的竞争优势，这种权威往往不能以国家的强制力为后盾。<a name="#a3"></a>（二）多元制衡与自主性　公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂（fragmentation of Authority）的。一般来讲，政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡，政府部门虽然较重视层级制的权威，但大多数情况下，它仍然处在各种政治力量（如立法、司法、政党、利益集团等）相互作用之中。因此，公共管理过程，充满了政治的气氛，充著着政治的考虑。在集权国家，公共管理更是受到少数专权者的支配。显然，公共管理的自主性要受到影响。　与公共管理相比，私部门的管理，虽然也受到外在各种权威和政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟。公共管理只有有限的管理自主权，而工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。（三）公共利益与私人利益　公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点。当代公共管理的一个核心议题便在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益，否则，民主政治又有何存在的价值呢？相反，私人企业和组织往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为积极的经济和社会的善，当然企业对于经济利益的追求，不能损害社会中其他人的权益和利益。　公共利益与私人利益并非完全处于对立的关系，有时二者可以相得益彰，所谓“大私至公”使包含其理。不过，公益和私益有时是对立的，无法兼顾，如河流流域的企业为追求利益，大肆污染环境的情形。在此情况下，公共管理部门代表国家，经利害权衡后，对私益进行某种限制，以维护公共利益。当然，政府为追求公共利益而限制人民的自由权利时，不能逾越必要的限度。<a name="#a5"></a>（四）法的支配与意思自治　从管理与法的角度来看，法律是人民意志的表现，具体执行法律的内容，无异于实现公共利益。政府部门可依不同的具体情况，采取不同的行政作用，但是应在法律允许的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。对于政府而言，“凡是法律未允许的便是非法的”。尽管在现实管理中政府拥有广大的自冉裁量权，并发展拥有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。　在法治国家，一切组织的运作需在国家法律框架下进行，其目的是更大地保障私领域的权益，从而减少暴政的侵害。私领域的管理，更多的是遵循契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以自己的意思而为之。（五）政府与市场　公共管理与私部门管理的一个最重要之处在于政府与市场的差别。这种差别表现在：　（1）垄断与市场。私部门所提供的产品和服务，多有竞争者。而公共部门所提供的服务，往往只有一家，可见公共部门缺乏竞争的压力。　（2）公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的。　（3）自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。　远离市场的压力，是公共部门绩效不佳的一个重要原因，近年来，许多公共管理学者主张通过市场化、模拟市场机制等办法来提高政府的绩效。<a name="#a7"></a>（六）多元理性与经济理性　事实上,公共管理也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个多元发展的社会中，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，而且利益和价值之间往往是冲突的，政府需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性（multirationality），应考虑各种利益和价值的平衡，比如应当考虑效率与平等、改革与稳定、个人利益与公共利益的平衡等等。　而私部门的管理，因其影响面小，不易形成整体社会作用，其管理大多为工具的经济理性的考虑，而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。　上述几个方面概括了公共管理与私部门管理之间的主要区别。但是，作为管理活动，公共管理和私部门管理，都有许多共同之处或相似的地方，比如，政策管理、人力资源、信息资源、组织资源管理等。与此同时，许多科学的管理方法、技术都可加以改进，运用在各自的管理情境之中

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:56:14

四、新公共管理<a name="#a1"></a>　　（一）新公共管理涵义 　自20世纪80年代以来，西方各国政府管理的运作发生了变化，由传统的官僚的、层级制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮，被赋予不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府，以市场为基础的公共行政等，但却可被通称为“新公共管理”。依据经济合作及发展组织的界定，这些国家所展现的具体行动，可以包括：（1）企业管理技术的应用；（2）服务及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。有的学者认为，新公共管理的出现，不仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产生了本质变化，它是一个公共部门管理的新典范。　著名的公共管理专家胡德（C. Hood）曾归纳了新公共管理的七个要点：　（1）即时的专业管理。这意味着让公共管理者管理并承担责任。　（2）标准明确与绩效衡量。管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量。　（3）强调产出控制。用项目与统效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。　（4）转向部门分权。打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络型组织。　（5）转向竞争机制。引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。　（6）强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。　（7）强调资源的有效利用。<a name="#a3"></a>（二）新公共管理的性质 　公共管理学者法汉姆与霍顿（Farnharm and Horton）综合其他各家的看法，提出新公共管理的性质：　（l）采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的访色及作用。　（2）重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。　（3）放变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现。　（4）依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就；发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此进步提供信息来作为未来决策的参考。　（5）改变现行的政策，使公共组织能被传统公共服务价值所支配的文化中，转换成为“新公共服务模式”，强调与市场及企业价值相适合的文化。　（6）运用人力资源管理技术，其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径，包括寻求动员员工的支持和承诺，来持续地进行结构与组织的变革。　（7）试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织，并发展～种将大众视为顾客、消费者及市民的“公共服务导向”（Public service Orientation），公共服务不再由专业的供给者来支配，而是以回应人民真正的需求来提供公共服务。　（8）以契约关系来取代传统的信托关系。　从总体上来看，新公共管理以自利人（self-interest）为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰勒主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。新公共管理毕竟代表着现实世界中人们持续不断改进政府，实现理想政府治理的人个努力方向。它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时过早

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:58:09

<table><tbody><tr><td>第四讲公共管理者的角色与知能<a name="#a1"></a>　　所谓公共管理者，在现代民主国家，是指经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。广义而言，公共管理者包括民选的与任命的两大类，而任命的公共管理者还可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员。依其职务等级公共管理者可以分为高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。　公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。如今的公共管理者的角色更加复杂，其责任更为重大，公民和社会对其期望更高。现时代的公共管理性质对公共管理者的知能（competence）提出了更高的要求。<a name="#a2"></a>一、作为一般管理者的角色　　管理理论家和实践着的管理者长期以来一直探讨和界定管理者（manager）做什么以及怎么做。著名的管理学大师亨利·明茨伯格（Henry Miatzberg）曾经总结了八种研究管理者职能和角色:　（1）古典学派（The Classical School）。他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述。最典型的是法约尔提出的计划、组织、协调、指挥以及控制。至今，古典学派仍然在管理著作中占重要地位。　（2）伟人学派（The Great Man School）。他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物的家庭、教育、社会交往、事业等加以描述，将他们作为典范。<img height="213" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0401.jpg" width="283" alt=""/>　　（3）企业家学派（The Entrepreneurship School）。他们主要将管理者视为创新者，创造性思考者以及机会的发现者。　（4）决策理论学派（The Decision Theory School）。他们主要将管理者视为复杂环境下的决策者。　（5）领导有效性学派（The Leader Effectiveness School）。他们认为，领导特质以及管理风格是导致有效绩效的因素。　（6）领导行为学派（The Leader Behavior School）。他们着重研究成功领导的行为以及技能。　（7）领导权力学派（The Leader School）。他们关注的是领导者的权力和影响，以及如何最大化地行使他们的权力。　（8）工作活动学派（The Work Activity School）。他们以调查研究资料为基础，对管理的工作活动进行系统分析，然后确认管理者的活动。　下面我们通过对一些经典的管理角色论述的叙述，以帮助人们了解管理工作的性质。<a name="#a4"></a>（一）关于管理者的明茨伯格的观点　哈佛大学教授、管理学大师明获伯格对管理者的角色和作用进行了多方面的研究和论述。他通过大量的、长期的观察和研究，得出结论：一个管理者同时起着不同的作用。这些作用和工作可归纳为三个大类：人际关系方面，信息情报方面和决策方面。而在每一类不同的工作中，他又扮演着不同的角色，共有十种角色，如图4-1所示。<img height="334" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/I040001.gif" width="373" alt=""/> 　图4-1 管理人员的角色 　　1．人际关系方面的角色（Interpersonal Roles）　着重于人际关系的建立与维系，具体包括下列三种角色：　（1）挂名首脑。由于其正式的权威，管理者是组织的象征，有责任和义务从事各种活动，全都涉及人际关系的活动，一般不涉及信息处理或决策。如会见宾客、代表签约、剪彩、赴宴、致词等等。　（2）领导者。负责对下属激励和鼓励，负责用人、培训和交际。管理者通过领导角色将各种分散的因素整合为一个合作的整体。　（3）联络者（Liaison）。负责同他所领导的组织内外无数个个人和团体维持关系，建立和发展一种特别的联系网络，将组织与环境联结起来。　　2．信息方面的角色（Information Roles）　管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位，他既是获取外部信息的焦点，也是传递信息的来源。信息角色包括以下三个方面：　（l）监听者。其角色是寻求信息，使其能够了解组织内外环境的变化，找出问题和机会。　（2）传播者。将收集到的信息传播给组织的成员。有些信息是关于事实的信息；有些信息是关于价值的信息。　（3）发言人。作为正式的权威，代表组织对外发布信息，以期争取公众、利害关系人的理解与支持，维护组织形象。　 3．决策方面的角色（Decisional Roles）　管理工作中最重要的部分也许就是担任决策角色。管理者对他的组织战略决策系统负有全面的责任。决策角色主要包括以下四个方面：　（1）企业家。作为企业家，管理者是组织中大多数可控变化的设计者和发起者，包括发现利用各种机会，促进组织的变革。　（2）故障排除者。企业家角色关注可控的变革，而故障排除者角色则处理意外的情况以及部分地非管理者所能控制的变革，如对一次危机或组织冲突的处理和解决。　（3）资源分配者。资源分配是组织战略制定的核心。作为正式权威，管理者必须进行资源分配。所谓资源分配主要是安排时间、安排工作、批准行动等。这里的资源包括时间、金钱、物质材料、人力以及信誉。　（4）谈判者。代表组织与相关组织和人士进行协商和谈判，进行资源的交易。　在明茨伯格看来，管理者的主要目标是保证他的组织实现其目标，上述的十个角色构成了一个整体。组织之所以需要管理者，不仅是因为制度的不完善性和环境的变化性，而且需要一个正式的权威来担任某些基本的、经常的职责。<a name="#a8"></a>（二）关于管理者的奎恩的观点　在20世纪80年代以及90年代，以奎思（Quinn）为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，出版巨著《成为一位卓越的管理者》，他们发展出竞值框架（Competing Values Framework），并由此界定了一个管理者具有的八种角色。　（1）导师。一个管理者如能恰当地扮演好导师角色，他将是一位关怀的、设身处地的管理者，表现出对下级的体恤与关怀。　（2）促进者。管理者应当是一位重视过程、促进互动。但如果太过强调参与，则会变成过度民主。　（3）监督者。能扮演好监督者角色的管理者，主要从事相关信息的收集活动，能使下属秩序井然地完成组织的目标。　（4）协调者。一个优良的协调者角色，将会是一个可靠的、可信任的管理者，对维系组织的团结非常重要。　（5）指导者。一个优良的指导者角色，将会是一位果断的、英明的管理者，能为下属提供处事的框架、原则和方向。　（6）生产者。作为一个生产者，他是一位工作取向、发起行动的管理者。　（7）掮客（Broker）。懂得扮演掮客角色的管理者，是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者，能力组织争取和获取资源。<img height="141" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0402.jpg" width="227" alt=""/>　　（8）革新者。一个优良的革新者角色，是一位有创造力、聪明的、能预见变革的、带领改革的管理者。但是，也不能过度求变，进而浪费资源。　但是，以上八个方面管理者都不能做得太过分，否则就失去了管理者的意义，就不是一个称职的管理者。管理者的工作是大量的；管理工作具有多样性和琐碎性；管理者处于组织的焦点地位；管理者是权力和责任的混合体。<a name="#a11"></a>（三）作为公共管理者的特殊角色　公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许多相似之处，这在于管理（无论公与私）都会涉及对一个组织拥有的各种资源进行规划、组织和协调，以有效的方法去实现组织目标。但是，管理工作的一个最显著的特征在于其环境适应性，不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。　对公共管理者的特殊角色，许多学者作了很好的阐发。阿普里伯（Aopleby）认为公共管理者除不能忽视政治角色与公共性质外，应成为民主价值与公共利益的保卫者和提倡者。　哈特（David K．Hart）认为公共管理者不仅应娴熟政策执行技术，而且应坚持与捍卫立国精神，保障和提升公民道德。一个高尚官员应至少具有四项责任：重视道德（Moral Significance）、关爱公民（Caring）、道德企业主义（Moral Entreprenurism）和责权并重（Noblesse Oblige）。　　对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，1983年魏姆斯利（Wamsley, G.）等人的“黑堡宣言”最具典范性。在他们看来，公共管理者应扮演以下角色：　（1）执行与捍卫宪法的角色。公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪，其目的在于增加机会，促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质。这是公共管理者的天职。　（2）人民受托者的角色。公共管理者受人民的托付，不能屈服于强烈短视的压力，要不惧强权，应以追求公共利益为职责，应考虑长远的全民利益。 　（3）贤明少数的角色。公共管理者要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云，要扮演贤明的少数，他们有责任通过吸引民众参与公共事务，使贤明的少数变成多数。　（4）平衡轮的角色。公共管理者必须对外在环境有回应或有反应，但不能只是很有技巧地在各种利益集团间躲闪、求存。公共管理者要以维持公共利益及宪政运作为职业志向，应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中，扮演平衡轮的角色。　（5）扮演分析者和教育者的角色。公共管理者应当且必须了解自己决策的价值体系与假定，并提供合理说明以尽量争取人民纳入治理过程。公共管理者应扮演分析者与教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解，并向他们灌输公共利益的观念。　总之，在我们看来，对公共管理者在民主宪政治理中角色的论述，的确反映了公共管理者的特殊使命和角色。公共管理者在民主治理中应扮演重要的、有价值的、正当的角色，而不能将自己混同于一般的管理者。</td></tr></tbody></table>

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:58:37

二、公共管理者的技能与有效的公共管理者<a name="#a1"></a>（一）公共管理者的技能　公共管理者为扮演好其角色，必须具备一些基本的管理技能。所谓技能，是指后天发展起来的、处理特定的人、事、物和信息的能力。管理技能不同于一般的业务能力，业务能力是指从事某种具体工作的能力，如市场调查、服务营销、研究发展等等。一般而言，一个优秀的管理者多半具有较强的业务能力。　一个管理者究竟应具备何种技能，许多学者展开了规范研究和实证研究。1974年，凯兹(Katz,R.)在《哈佛管理评论》发表了《有效的管理者应具备的技能》一文，文中提出三种管理者三种技能：技术性技能、人际关系技能与概念化技能。此一框架成为以后二十余年研究管理者技能的指导性基础。除应具备凯兹的三种技能外，1996年格里芬（Griffin）提出管理者还要具备诊断的技能和分析的技能。赫尔立杰和史芬康（Hellriegel and Slocum）还提出管理者应具备批判思考的技能（Critical Thinkins Skill）与沟通的技能。　综上所述，公共管理者的技能大致应包括以下五个方面：　 1．技术性技能（Technical Skills）　现代公共管理的一个重要特征在于其日益变为一个专业化的活动，有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。管理层次越低的管理人员就越需要具有技术技能。比如，一线的管理人员必须知道如何去做下届人员所做的各种工作，因为他们大多从事训练下属人员或回答下属人员有关具体方面的工作。<img height="162" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0403.jpg" width="220" alt=""/> 韩国总统金大中率先捐首饰 　　2．人际关系技能（Human Skills）　公共行政管理的本质在于其是协作性的人际活动，协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者的大部分时间和活动都是与人打交道的，一个管理者只有拥有人际关系技能才能将人员整合到各种协作性的活动之中。　人际关系技能十分复杂而且不易概括。最低限度包括一种对他人的关怀和敏感，对自己责任的体认，做事符合人情事理等等。许多研究表明，人际关系技能是管理者必须具备的技能中最重要的技能。在相同条件下，一个具备这方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。　　3．概念化技能（Conceptual Skills）　概念化技能是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和把握大局的能力。凯兹认为概念化技能包含着一个管理者认识到组织的功能是相互依赖的，并能够从大的背景上为组织的发展规划远景。一位优秀的公共管理者必须了解国内外政治、经济、社会等方面的发展变化的现状与趋势，具有系统思考能力，将组织视为大环境的一个有机组成部分，进而建构愿景（Vision）、发展战略，以促进组织的永续发展。　 4．诊断技能(Diagnostic Skills)　诊断技能是指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因和解决问题的能力。简言之，诊断技能就是解决特定问题的能力。　 5．沟通技能（Communicative Skills）　沟通是管理的基础，也是管理者的一项基本技能。沟通技能是指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法与态度，又能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法与态度。管理者需要沟通的技能。缺乏沟通技能又会使管理者遇到许多麻烦和障碍。　一个成功的公共管理者必须具备上述五个方面的管理技能。但是，对于不同层次的管理者，在基本技能的要求方面有所差异。比如对于高级的公共管理者来说，概念化技能与低层管理者相比则显得重要的多。<img height="207" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0404.jpg" width="300" alt=""/> 孔繁森为藏族老阿妈治病<a name="#a5">（二）有效的公共管理者　对于一个公共管理者而言，成为一个有效的（Effetive）公共管理者是非常重要的。有效性是一个相当模糊的概念，很难得到确切地界定。管理大师德鲁克几乎将有效性与管理者的工作等同起来，他认为“无论他（她）工作在企业还是医院，是政府机关还是工会，是大学还是军队，人们首先总是期望管理者以善其事（To get the right thing done），简言之就是期望他是有效的”。　一般而言，有效性具有价值判断的意义，它大致是经济、效率（Efficiency）、公平（Equity）等的综合体现。　有效的公共管理者有哪些基本的性质呢？波兹曼和史陶斯曼在《公共管理的战略》一书中，曾提出理想的公共管理者有七个基本性质：　 1．有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者　有效的公共管理未必等于战略的（strategic）公共管理，二者虽有关联，但制定战略与执行战略必须与许多其他公共管理工作配合进行。公共管理可能在某些层次是有效的，但却未必在战略层次上有效；反之亦然。因此，自我评估的训练非常重要，这在于公共管理者借此认识自己的优缺点并得到改进自己的工作。　 2．有效的公共管理者必须是不令人讨厌的　有效的公共管理者必须具备相当丰富的知识，乐于学习，愿意与他人分享知识，共同享有工作之外的一些生活乐趣。有效的公共管理者还必须具有创造力，通过创造力获得新的知识和认知体验，那么有效的公共管理者就不会令人厌烦。　　3．有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉　公共管理者不应是在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其他事业的发展。而公共管理者应为“政治家型官僚”，具有清晰的个人与政策价值，拥有远大的目光和宽阔的胸怀；在制才策略时，亦能够超越自我利益，甚至于组织利益，以整个社会或国家的利益为出发点。　 4．有效的公共管理者必须具有耐心　公共组织不像私部门，其变革速度往往较为缓慢。因此公共部门战略的执行往往旷日费时，这就需要公共管理者必须具有耐心并持之以恒。　 5．有效的公共青理者必须具有多样化的工作经验　有效的公共管理者最好具有在不同部门，甚至不同机关的工作经验，这样就可以使其在管理中能够了解和掌握各个部门的工作性质，以便在决策中进行整体考虑。　 6．有效的公共管理者必须以民众为导向　有效的公共管理者不仅要能与民众和睦相处，还要能了解不同民众的各种需求，并作出适当的反应，这样才可称得上是一位具有民主参与意识的管理者。　 7．有效的公共苦理者必须善于分析与思考　公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力。公共管理者并不是只需具有作业研究、统计、线性规划等技能，而是必须具有逻辑推理能力和系统思考的能力，能够整合价值、判断、直觉与经验。<a name="#a8">（三）面向未来的公共管理者　我们正生活在一个急剧变革的时代。技术、社会和信息革命的相结合以及经济全球化使我们的环境变得更为动荡，这一环境和态势对传统的基本的管理假定发起挑战。著名的公共管理大师摩根（Gareth Morgan）在《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理，提出了富有启迪的见解。　 （1）未来的公共管理者必须发展他们解读（Read）和预测环境趋势的能力，以帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。　（2）未来的公共管理者必须具备前瞻性管理（Proactive Management）的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由外而内”的管理能力。所谓前瞻性，是指向前看，确认问题和机会，寻找重构问题的途径，开创新的管理道路，掌握、形成、寻找机会。所谓“由外而内”的管理，是指保持与组织环境的关系，强化面对挑战和掌握机会的能力，它与传统的“由内而外”的哲学，即根据组织内部的意愿来行事是不一样的。　（3）未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。充分调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求。这就要求领导能够创造并发明愿景，达成理解、获取共识。<img height="126" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0405.jpg" width="165" alt=""/> 张瑞敏 　　（4）在信息社会中，人力资源最为重要。公共管理者必须开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。　（5）未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创新。未来的公共管理者必须建构促进创造过程的关系；必须具有培养鼓励开放性、自我设计、前瞻性的价值和文化；公共管理者必须通过头脑风暴、创造性思考、试验以及发展奖酬结构以鼓励创新。　（6）组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。随着层级控制的削弱，公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。管理者必须促进分权化，娴熟地设计和管理自组织系统。　（7）信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和组分的性质与生命周期。通过创建由电子协调的小规模的、松散的组织单位，信息技术具有化解组织层级控制的能力。新技术将同样改变组织间的关系，消解组织间的固定边界，创造更加开放的互动形态。这些变化对未来的公共管理者产生十分重要的后果：管理组织间的关系变得与管理组织内的关系同样重要；通过培育共识，从而使协调技能显得十分重要。　（8）复杂性是管理的代名词。公共管理将涉及众多的利害关系人，公共管理者必须认识到多元的利益、需要许多政治的和网络的技能以调和相互矛盾和冲突的利益要求。未来的公共管理者必须认识到变动不居乃为常态，而且应当具有应付思想、观念、技术、信息、组织内外关系不断变化的能力，在某些时候，他们还必须将危机管理视为常态的管理。　（9）除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，尤其是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。未来的公共管理者需要发展一种“环境知能”（Contextual Competence），来影响并改变问题。</a></a>　 1．有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者　有效的公共管理未必等于战略的（strategic）公共管理，二者虽有关联，但制定战略与执行战略必须与许多其他公共管理工作配合进行。公共管理可能在某些层次是有效的，但却未必在战略层次上有效；反之亦然。因此，自我评估的训练非常重要，这在于公共管理者借此认识自己的优缺点并得到改进自己的工作。　 2．有效的公共管理者必须是不令人讨厌的　有效的公共管理者必须具备相当丰富的知识，乐于学习，愿意与他人分享知识，共同享有工作之外的一些生活乐趣。有效的公共管理者还必须具有创造力，通过创造力获得新的知识和认知体验，那么有效的公共管理者就不会令人厌烦。　　3．有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉　公共管理者不应是在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其他事业的发展。而公共管理者应为“政治家型官僚”，具有清晰的个人与政策价值，拥有远大的目光和宽阔的胸怀；在制才策略时，亦能够超越自我利益，甚至于组织利益，以整个社会或国家的利益为出发点。　 4．有效的公共管理者必须具有耐心　公共组织不像私部门，其变革速度往往较为缓慢。因此公共部门战略的执行往往旷日费时，这就需要公共管理者必须具有耐心并持之以恒。　 5．有效的公共青理者必须具有多样化的工作经验　有效的公共管理者最好具有在不同部门，甚至不同机关的工作经验，这样就可以使其在管理中能够了解和掌握各个部门的工作性质，以便在决策中进行整体考虑。　 6．有效的公共管理者必须以民众为导向　有效的公共管理者不仅要能与民众和睦相处，还要能了解不同民众的各种需求，并作出适当的反应，这样才可称得上是一位具有民主参与意识的管理者。　 7．有效的公共苦理者必须善于分析与思考　公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力。公共管理者并不是只需具有作业研究、统计、线性规划等技能，而是必须具有逻辑推理能力和系统思考的能力，能够整合价值、判断、直觉与经验。<a name="#a8">（三）面向未来的公共管理者　我们正生活在一个急剧变革的时代。技术、社会和信息革命的相结合以及经济全球化使我们的环境变得更为动荡，这一环境和态势对传统的基本的管理假定发起挑战。著名的公共管理大师摩根（Gareth Morgan）在《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理，提出了富有启迪的见解。　 （1）未来的公共管理者必须发展他们解读（Read）和预测环境趋势的能力，以帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。　（2）未来的公共管理者必须具备前瞻性管理（Proactive Management）的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由外而内”的管理能力。所谓前瞻性，是指向前看，确认问题和机会，寻找重构问题的途径，开创新的管理道路，掌握、形成、寻找机会。所谓“由外而内”的管理，是指保持与组织环境的关系，强化面对挑战和掌握机会的能力，它与传统的“由内而外”的哲学，即根据组织内部的意愿来行事是不一样的。　（3）未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。充分调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求。这就要求领导能够创造并发明愿景，达成理解、获取共识。<img height="126" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0405.jpg" width="165" alt=""/> 张瑞敏 　　（4）在信息社会中，人力资源最为重要。公共管理者必须开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。　（5）未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创新。未来的公共管理者必须建构促进创造过程的关系；必须具有培养鼓励开放性、自我设计、前瞻性的价值和文化；公共管理者必须通过头脑风暴、创造性思考、试验以及发展奖酬结构以鼓励创新。　（6）组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。随着层级控制的削弱，公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。管理者必须促进分权化，娴熟地设计和管理自组织系统。　（7）信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和组分的性质与生命周期。通过创建由电子协调的小规模的、松散的组织单位，信息技术具有化解组织层级控制的能力。新技术将同样改变组织间的关系，消解组织间的固定边界，创造更加开放的互动形态。这些变化对未来的公共管理者产生十分重要的后果：管理组织间的关系变得与管理组织内的关系同样重要；通过培育共识，从而使协调技能显得十分重要。　（8）复杂性是管理的代名词。公共管理将涉及众多的利害关系人，公共管理者必须认识到多元的利益、需要许多政治的和网络的技能以调和相互矛盾和冲突的利益要求。未来的公共管理者必须认识到变动不居乃为常态，而且应当具有应付思想、观念、技术、信息、组织内外关系不断变化的能力，在某些时候，他们还必须将危机管理视为常态的管理。　（9）除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，尤其是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。未来的公共管理者需要发展一种“环境知能”（Contextual Competence），来影响并改变问题。</a>（1）未来的公共管理者必须发展他们解读（Read）和预测环境趋势的能力，以帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。　（2）未来的公共管理者必须具备前瞻性管理（Proactive Management）的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由外而内”的管理能力。所谓前瞻性，是指向前看，确认问题和机会，寻找重构问题的途径，开创新的管理道路，掌握、形成、寻找机会。所谓“由外而内”的管理，是指保持与组织环境的关系，强化面对挑战和掌握机会的能力，它与传统的“由内而外”的哲学，即根据组织内部的意愿来行事是不一样的。　（3）未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。充分调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求。这就要求领导能够创造并发明愿景，达成理解、获取共识。<img height="126" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0405.jpg" width="165" alt=""/> 张瑞敏 　　（4）在信息社会中，人力资源最为重要。公共管理者必须开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。　（5）未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创新。未来的公共管理者必须建构促进创造过程的关系；必须具有培养鼓励开放性、自我设计、前瞻性的价值和文化；公共管理者必须通过头脑风暴、创造性思考、试验以及发展奖酬结构以鼓励创新。　（6）组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。随着层级控制的削弱，公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。管理者必须促进分权化，娴熟地设计和管理自组织系统。　（7）信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和组分的性质与生命周期。通过创建由电子协调的小规模的、松散的组织单位，信息技术具有化解组织层级控制的能力。新技术将同样改变组织间的关系，消解组织间的固定边界，创造更加开放的互动形态。这些变化对未来的公共管理者产生十分重要的后果：管理组织间的关系变得与管理组织内的关系同样重要；通过培育共识，从而使协调技能显得十分重要。　（8）复杂性是管理的代名词。公共管理将涉及众多的利害关系人，公共管理者必须认识到多元的利益、需要许多政治的和网络的技能以调和相互矛盾和冲突的利益要求。未来的公共管理者必须认识到变动不居乃为常态，而且应当具有应付思想、观念、技术、信息、组织内外关系不断变化的能力，在某些时候，他们还必须将危机管理视为常态的管理。　（9）除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，尤其是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。未来的公共管理者需要发展一种“环境知能”（Contextual Competence），来影响并改变问题。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 15:59:36

第五讲公共部门战略管理<a name="#a1"></a>　　21世纪公共部门面临的环境具有复杂性、动荡性和多元性的特征。影响公共部门运作的最大因素涉到公共部门与外界环境的互动问题，而不仅仅是内部管理问题。公共管理与传统行政的一个重要差区别就是强调战略管理的重要性。<a name="#a2"></a>　 一、公共部门战略管理的性质　 （一）战略与战略管理　战略（strategy）一词，最初用于军事领域，意指赢得战争胜利的目标。而战术或策略（tactics）是指赢得局部或某一战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域。在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。策略则是实现整体目标中的部分目标。　　1、私营部门的战略　战略观念真正以连贯的形式被运用还是在战后时期。海克斯和马吉鲁夫（Hax and Majluf）表明，战略计划的演变分为五个阶段：预算和财务控制阶段、长期计划阶段、企业战略计划阶段、公司战略计划阶段和战略管理阶段。由于战略计划与战略管理存在着差别，以及各阶段在私营部门和公共部门的计划过程中存在互相补充的关系，上述既定的阶段与目前的讨论存在一定的相关性。　预算和财务控制是极为有限的计划形式。依据短期的财务结果可能产生短视的管理方法。20世纪50年代开始的长期计划由于包含了未来多年的销售目标，而成为一种改进措施。战后时期，市场高度发展、可预测的趋势、一元化的公司（基本上由一家企业控制一家公司）以及竞争者低层次之间竞争的局面，使战略计划具有了一定的意义，但若没有这些条件，该计划就会受到一定的限制。一旦周边环境发生变化或竞争加剧，目标就不能像想象的那样易于实现，长期计划就不能实施了。　海克斯和马吉鲁夫把战略计划分成三种形式，它们有某些共同点。它们都认可组织的任务，实施某些环境监测，明确一系列的目标并通过制定战略计划来实现这些目标。<img height="151" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0501.jpg" width="120" alt=""/> 柳传志　　第一种形式的战略计划是“企业战略计划”。它始于20世纪60年代，正是任务、环境监测及分析等概念首次出现之时，下面将对其加以简要的说明。　企业任务包括对现行与预期的企业前景、产品、市场以及数年时间内的预测做出明确的规定。任务概念涉及了对组织所从事的业务内容的认定。　环境监测包括了对组织内部的优势、劣势、机会和威胁进行翔实的评价。　目标是任务和环境监测基础之上的更加具体的指向。较高管理层次的战略要素在较低层次上就变成了目标，正如安索夫（Ansoff）所述：　目标是一种具有多种潜在用途的管理工具。在操作性的问题上，它们可以用作衡量最终结果的标准，作为各级组织的目标，还可以此来对绩效进行评定，并监控决策。根据任务、环境监测及一定的目标，企业战略计划是从短期计划和长期计划发展而来的，并且与资源配置和绩效测评结合在一起。　第二种形式的战略计划是“公司战略计划”。从1970年开始，公司战略计划比企业战略计划更关心组织的高层，并且更关心企业各部门之间的责任分配。比陈述任务更重要的是，首席行政官必须能够提出一个相当持久的公司远景规划。这种形式的战略计划比第一种形式的战略计划在具体细节上要周详得多。　企业战略计划和公司战略计划都有它们的局限性。安索夫认为，早期带有战略计划色彩的经验“碰到三个严肃的问题：计划成果微乎其微并造成‘分析失效’；引入战略计划的‘组织阻力’；高层管理人员撤销或放松对计划的支持，将战略计划置之一旁”。这些问题激发出了第三种形式的战略计划：战略管理。　 20世纪80年代，战略管理逐渐取代了战略计划，它更精确和细致，包含了战略计划的功能，但所包含的内容又要比战略计划深远得多。这两者间的不同之处在于，“战略计划关注的是制定信当的决策，而战略管理倒重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术”。所以战略管理更加综合、完备，它不是仅仅制定出计划，而是意在使计划与组织的所有部门结合起来。海克斯和马吉鲁夫认为：　在各级组织方面，战略计划作为终极目标，使企业价值。管理能力、组织责任以及将战略决策和运作决策联系起来的行政系统都有所发展，并跨越了所有的业务领域以及企业权威的功能界限。管理发展达到了这一个阶段的机构，长期发展和短期利益之间的矛盾已告消解。战略与实际运作间实际上并无矛盾，在组织的每一个层次的管理中，它们在本质上结合在一起。用这种形式经营一个企业，主要依靠管理作风、观念、价值、伦理和组织认可的行为方式，这就使得战略思维和企业文化相互协调一致。　战略管理旨在将战略观念贯穿于组织的所有部分，并包含每个行政体系。它不是机械地运作，而是“承认个体与群体所扮演的中心角色及企业文化的影响”。　此处有两个要点。首先，计划、管理调节和组织结构之间需要更好地整合；沟通和信息系统之间也需要更好地整合；同时还要有一套激励与奖惩系统。计划不该被看成是只依靠单独的计划部门的独立活动，而应该看成是管理的职责，并且不是独立于组织以外。其次，组织需要对其自身的组织“文化”予以更多的关注。计划仍是战略管理的题中之意，但由于显露在组织文化中的人为因素影响了管理，放需对实施问题投以更多的关注。　战略管理极适合于私营部门，这是显而易见的，若实施有力，就会为企业提供信息基础，做出常规运作方式难以做出的决策。　　2、公共部门的战略　公共组织的存在由来已久，并同时伴随着焦点不明的问题。虽然需要对私营部门的观点进行修正，但它们也可能会从战略方法中受益。公共部门中的某些计划和手段与前面提到的私营部门战略计划的五个阶段相当接近。预算和财务控制在公共部门很早就开始了。这一计划阶段可被看成传统的行政模式的组织精髓，计划的主要目的不过是进行预算分配。公共部门的长期计划使用的则是私营部门中的方法，预测的是同样的问题。战略计划在公共部门出现，是在20世纪80年代初期，在这方面，它明显落后于私营部门的发展。现在公共部门采用战略管理，又形成了落后于私营部门的滞后现象。　战略计划和战略管理本是私营部门的概念，不能想当然地认为它们可以在公共部门里发生作用。与私营部门比较，它们可能会存在很多问题和制约，“如涉及宪法规定、立法和司法命令、政府法规、管辖权限、稀缺资源、政治气候因素、客户与委托人的利益等等”等等。纳特和贝克沃夫觉得公共部门的战略管理者“在采用私营部门的方法时，应审慎为之，这种方法假定要有明确的目标、利润和经济目的、无限的行动权力、秘密开发、有限的行动责任，以及通过市场机制对产生出来的经济结果进行监测等等。　实际上，公共部门战略管理的细节并未完善。认识战略管理，有不同的视角。有的学者（J.Thompson）从过程论的角度去界定战略管理，认为：“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。有的学者（K.Issac-Henry）从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况：　（1）将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动；　（2）将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；　（3）关注组织目标以及发展方向的战略选择；　（4）促进战略的有效执行。　一般而言，战略管理可以界定为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。　认识战略管理，有必要认识其他三个相关概念的区别。　战略管理与非战略管理。两者的差异表现在以下方面：　（1）战略管理认定未来要达到的目标（愿景陈述）；　（2）具有目标达成的时间框架；　（3）有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；　（4）有对组织环境的评估；　（5）比较各种备选方案后选择一战略，以求实现目标；　（6）围绕这一战略整合组织的努力与行动。　战略管理与战略规划。战略规划流行于20世纪60－70年代，在80年代以后逐渐为战略管理所取代。战略规划仅是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题，如果将战略规划、执行与评估结合在一起，就构成完整的战略管理过程。　战略管理与功能管理。战略管理看重战略目标的实现，而功能管理强调内部管理，偏重于组织内部各单位功能的整合。而战略管理强调外部管理、强调长期、整体目标的实现。<img height="445" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/05021.jpg" width="310" alt=""/> 三峡永久船闸施工全貌<a name="#a10"></a>（二）战略管理的基本性质　战略管理具有以下性质：　（1）战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。通过战略管理，组织管理及组织成员理解了组织的愿景、使命、目标。　（2）战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常关注组织发展的总体的格局，关注较长远的利益而非当前利益。　（3）战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会和化解或回避外部威胁。它关注的是组织外部环境，比如政治、经济、社会、文化、人口、技术、资源等方面的变化对组织发展的影响。战略管理就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。　（4）战略管理是直觉和理性分析的结合。经验、判断和感觉、直觉对于制定良好的战略决策至关重要。　（5）战略管理是持续性与循环性的过程。战略管理的目标就是组织能够具有适应变化的能力。组织外部环境是不断变化的，组织应不断关注内部与外部事变及发展趋势，以便及时做出调整。　（6）战略管理是前瞻性思考和“由外而内”的管理哲学。前瞻性思考，依行政学家摩根的看法，其特征为：向前看；寻找问题和机会；寻找重构问题的新方式，开启新的发展途径；把握、形成和发展机会使其能够实现。“由外而内”的管理哲学，即脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。<a name="#a11"></a>（三）公共部门重视战略管理的原因　战略管理，原来只在私部门的管理中受到重视。但是自20世纪80年代以来，战略管理问题越来越受到公共部门的重视，其原因在于：　（l）更加复杂和不确定的环境。在现代社会，公共部门管理面临的环境正在变得更加动态和不确定。从管理角度来看，任何组织总是力图从各个方面降低或减少环境的不确定性。战略管理能够保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。　（2）公共部门角色的变化。在福利国家时代，政府是一个大政府。认为“管理越多的政府是越好的政府”。从20世纪80年代以来，“大政府”的观念受到越来越多的质疑，“小政府”在理论或实践上都获取了人们的认同和支持。在许多西方国家的政府再造中，主张在公共服务中落实市场机制。由此，政府的角色（特别是中央政府）发生了变化，中央政府提出战略规划的作用就更为重要。政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。　（3）国际化和国际竞争力的挑战。随着跨国公司的兴起，经济全球化的发展以及信息通讯技术的发展，国际化成为一个新趋势。全球化增加了政府治理的复杂性，同时全球化也使国家之间的竞争更为剧烈。为了应付国际化和国家竞争力的压力，政府必须从宏观的、整体的角度制定国家发展战略，以提高国家的竞争优势。　（4）公共利益的挑战。政府是公共利益的代表者。公共利益不仅仅意指公民共同的利益。公共利益要求政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。公共管理者要有系统观。<img height="276" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0503.jpg" width="194" alt=""/>

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:01:12

二、公共部门战略管理过程<a name="#a1"></a>　战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。有位美国学者曾说过：“一个机构没有战略就好像一条船没有桅杆，只能原地打圈，它像一条船期不定的船不知往何处航行”。战略管理就是对组织识别、监视环境变化，根据组织相对于竞争对手所具有的优势和威胁来组织资源、谋划未来并进行决策和实施，以达到获取竞争优势的管理。　著名战略管理家安索夫（H．I．Ansoff）认为，在进行战略管理时，管理者承担变革者的角色，富于冒险，具有解决发散型问题的能力，并且善于引导他人和整个组织探索新的未曾尝试的途径；而在进行业务管理时，管理者是变革的被动接受者，习惯于按已有的或成熟的方法去解决收敛性问题，扮演的是协调者和控制者的角色。　管理学家罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：确定组织当前的宗旨、目标和战略；分析环境；发现机会和威胁；分析组织的资源；识别优势和劣势；重新评价组织的宗旨和目标；制定战略；实施战略；评价结果。为方便讨论，我们从四个主要环节分析战略管理过程。<img height="258" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/05041.jpg" width="249" alt=""/> 倪润峰 <a name="#a2"></a>（一）环境分析　对于公共部门而言，环境包括一般环境和具体环境两个方面。一般环境指社会的、经济的、宏观的环境。具体环境指对公共组织的决策、管理发生直接影响的因素，包括组织内部的环境。当然一般环境与具体环境的区分是相对的，界限也不是固定的。系统的内外的划分取决于所研究的问题。环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部环境，进而掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。这种分析的常用方法就是SWOT分析。　对宏观环境的分析，还可以采用PEST（Political、Economic、Social、Technological）分析，分析经济发展、社会文化、人口统计、资本市场、劳动力与人才市场、政府政策、技术市场等各种因素对部门或组织发展的影响程度。<a name="#a3"></a>（二）战略规划　战略规划是在环境分析的基础上将战略意图转化为战略决策的过程。一般来说，战略规划包括以下七个部分：　（1）展观愿景和确认、陈述任务；　（2）确认重要的环境变化及趋势的议题；　（3）决定组织要强调的主要价值；　（4）选择重大的关切性议题领域；　（5）设定基本的、明确的策略方向；　（6）选择恰当的策略；　（7）创设执行这些策略方向的行动议程。<a name="#a4"></a>（三）战略实施　成功的战略规划并不能保证成功的实施。战略实施是将战略构想转化为现实绩效的过程。战略制定与战略实施之间存在着联系，又有根本性的区别：战略规划是在行动之前部署力量，而实施则是在行动中管理和运用力量；战略规划重视目标的有效性，而实施则关注效率；战略制定是一种思维过程，而实施是行动过程；战略制定需要协调的是少数人，而实施则需要更广泛的行动者之间的协调。　战略实施涉及的问题和环境很多，主要包括以下几个方面的活动：　（l）明确实际目标与进展的指标；　（2）进行有效的资源配置；　（3）建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；　（4）建立和发展有效的沟通与协调机制；　（5）促进变革，克服变革的阻力；　（6）通过社会及政府营销，促进战略实施。<a name="#a5"></a>（四）战略评估　战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程。从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。战略评估主要涉及以下几个方面：　（1）检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化。一些关键的问题包括：优势是否仍是优势，优势是否得到加强？内部弱点是否仍为弱点，有哪些新的弱点？内部机会是否变化，是否有新的机会？外部威胁是否存在，是否有新的威胁等。　（2）衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。战略绩效衡量还要回答以下关键问题：战略是否与组织内部情况相一致？战略是否与外部环境相一致？从可利用的资源角度来看，战略是否恰当？战略涉及的风险程度是否可以接受？战略实施的时间表是否恰当？战略是否可行等。　（3）战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，以作出是否继续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。　战略管理是一个过程，它的作用在于促进公共部门不断的变革和学习，以适应社会的发展。下面的学者所提出的战略管理的基本准则，对于我们理解战略管理是有意义和有价值的。　管理学者伦茨（R.T.Lenz）认为，要使战略管理过程尽可能地简单和非程式化。要消除过于专业和神秘的计划术语。要建立一种可以使战略管理的作用和基本目的得到理解的文化。不要只是让“技术专家”们来共同选择战略管理过程。他还认为，如果管理者不能用一段话来表达其战略，那么他们或者是根本就没有战略。　公共管理学者波兹曼和史陶斯曼提出了战略管理的四个原则：　（1）关注长期趋势；　（2）将目的与目标整合成一贯的层级体系；　（3）战略管理与规划不是自我执行；　（4）强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:01:34

三、公共部门战略规划与战略管理<a name="#a1"></a>（一）战略规划的性质　战略规划乃是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取长期的竞争优势。　一般而言，战略规划的议题具有三个基本属性：（1）稀少性。战略性决策是不寻常的，通常没有先例可循；（2）重大性。战略议题往往涉及全局性的重大问题；（3）指导性和长远性。战略规划指导其他较低层次的决策，以及引导着组织未来发展的方针。　战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个完善的战略计划包含四个方面的内容：（1）战略范围，规定了本组织要达到那一方面的目标；（2）资源部署，要阐明如何部署资源；（3）机会与威胁，战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；（4）最佳协调作用，在战略范围内，要使资源部署与竞争优势相互协调。　在公共管理方面，战略规划的应用大致分为三类：（1）涉及全国（省）的应用。这种较高层次的应用，通常需要广泛的公民参与。战略执行有赖高度的组织之间的合作与协调；（2）州部门为基础的策略性长期规划，关注部门的战略目标与计划；（3）以部门为主的战略管理，此种应用是在前面战略计划中选择特定主题，而不是全面性的战略规划。<a name="#a2"></a>（二）战略规划的过程　战略规划的过程包括以下几个步骤：　（1）发展初步共识。其在于取得主要决策者与战略规划执行者的共识，如战略规划的价值，需要介入的单位和人员；特定的步骤以及方法等。　（2）确认组织的法规及使命。使命乃是组织存在的目的，而战略规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。战略规划者要在利害关系者分析（Stakholder analysis）的基础上，明确组织的使命，回答如下问题：　 ① 我们的角色是什么；　 ② 我们所要满足的社会及政治需求是什么；　 ③ 我们如何行动去满足这些需求；　 ④ 我们应如何回应利害关系者；　 ⑤ 我们的主要价值是什么；　 ⑥ 我们不同于其他组织的条件是什么。　（3）进行SWOT分析。SWOT分析的主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便使组织实施最好的策略。　（4）确认组织所面临的战略主题。战略主题，乃是组织根本的政策选择，包括组织的法规、服务价值、产品或服务水准、顾客或使用者、成本、财政、组织或管理等因素。本阶段的主要工作就是确定基本政策的选择，并以优先顺序予以排列。　（5）战略选择。要综合分析可能战略的可能性、可行性与现实性，选择最适合组织发展的战略。<a name="#a4">（三）SWOT分析　 SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。SWOT分析乃是通过了解自己组织的优势（strength）与弱势（weakness），掌握外部机会（opportunity），规避威胁（threat），从而制定良好战略的方法。　图5-1是一个SWOT矩阵图。SWOT矩阵由九个格子组成，进行SWOT分析，建造SWOT矩阵的过程有八个步骤：　（1）列出组织的关键外部机会；　（2）列出组织的关键外部威胁；　（3）列出组织的关键内部优势；　（4）列出组织的关键内部弱点；　（5）将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略；　（6）将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略；　（7）将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略；　（8）将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。　 SWOT分析的关键是进行优势与劣势，以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行SWOT分析最困难的部分，它要求有良好的判断。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。<table cellspacing="0" bordercolordark="#ffffff" cellpadding="0" width="500" align="center" bordercolorlight="#000000" border="1"><tbody><tr><td width="33%">保持空白</td><td width="33%">优势 - S1. 2. 3. 4. 5.　　列出优势 6. 7. 8. 9. 10. </td><td width="34%">弱点- W1. 2. 3. 4. 5.　　列出弱点 6. 7. 8. 9. 10. </td></tr><tr><td>机会-O1. 2. 3. 4. 5.　　列出机会 6. 7. 8. 9. 10. </td><td>SO战略1. 2. 3. 4. 5.　　发出优势 6．　利用机会 7. 8. 9. 10. </td><td>WO战略1. 2. 3. 4. 5.　　利用机会 6．　克服弱点 7. 8. 9. 10. </td></tr><tr><td>威胁-T1. 2. 3. 4. 5.　　列出威胁 6. 7. 8. 9. 10. </td><td>ST战略1. 2. 3. 4. 5. 　　利用优势 6．　　规避威胁 7. 8. 9. 10. </td><td>WT战略1. 2. 3. 4. 5.　　减少弱点 6．　　规避威胁 7. 8. 9. 10. </td></tr></tbody></table>　　优势—机会（WO）战略，是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组织和管理者都希望通过采取WO、ST或WT战略转变为SO战略，达到充分利用自己组织的优势，并抓住外部环境的机会。　弱点—机会（WO）战略。WO战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用于这一战略时要注意的是：由于组织内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现，因此组织要通过利用外部机会来改善内部的弱点，把劣势转化为优势。　优势一威胁（ST）战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。　弱点一威胁（WT）战略。WT战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的防御性战略。对于一个面对大量外部威胁和具有许多内部弱点的组织来说，最好的战略莫过于防守，等待机会的出现，利用机会创造优势</a>　 SWOT分析的关键是进行优势与劣势，以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行SWOT分析最困难的部分，它要求有良好的判断。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。<table cellspacing="0" bordercolordark="#ffffff" cellpadding="0" width="500" align="center" bordercolorlight="#000000" border="1"><tbody><tr><td width="33%">保持空白</td><td width="33%">优势 - S1. 2. 3. 4. 5.　　列出优势 6. 7. 8. 9. 10. </td><td width="34%">弱点- W1. 2. 3. 4. 5.　　列出弱点 6. 7. 8. 9. 10. </td></tr><tr><td>机会-O1. 2. 3. 4. 5.　　列出机会 6. 7. 8. 9. 10. </td><td>SO战略1. 2. 3. 4. 5.　　发出优势 6．　利用机会 7. 8. 9. 10. </td><td>WO战略1. 2. 3. 4. 5.　　利用机会 6．　克服弱点 7. 8. 9. 10. </td></tr><tr><td>威胁-T1. 2. 3. 4. 5.　　列出威胁 6. 7. 8. 9. 10. </td><td>ST战略1. 2. 3. 4. 5. 　　利用优势 6．　　规避威胁 7. 8. 9. 10. </td><td>WT战略1. 2. 3. 4. 5.　　减少弱点 6．　　规避威胁 7. 8. 9. 10. </td></tr></tbody></table>　　优势—机会（WO）战略，是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组织和管理者都希望通过采取WO、ST或WT战略转变为SO战略，达到充分利用自己组织的优势，并抓住外部环境的机会。　弱点—机会（WO）战略。WO战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用于这一战略时要注意的是：由于组织内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现，因此组织要通过利用外部机会来改善内部的弱点，把劣势转化为优势。　优势一威胁（ST）战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。　弱点一威胁（WT）战略。WT战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的防御性战略。对于一个面对大量外部威胁和具有许多内部弱点的组织来说，最好的战略莫过于防守，等待机会的出现，利用机会创造优势

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:01:57

四、公共部门战略管理的问题与改进<a name="#a1"></a>（一）战略管理在公共部门应用中的优点　许多学者对战略管理在公共部门中的作用给予了充分的肯定。有的学者（ Douglas Eadia）认为，对于一个组织来说，战略管理的作用表现在：战略管理可以解决组织的重要问题；可以加强组织以及规划；可以通过政府单位，改善沟通；可以解决跨部门的功能问题；可以建立全面性的优先顺序；可以建立团队；可以强化整体管理能力；可以发展可行的决策制定过程；可以改善组织绩效等。　总的说来，战略管理对公共部门有以下积极作用：　（1）提供战略性发展方向。战略管理集中于组织本身的能力与外部环境，对于组织未来发展的愿景提供了战略性的前瞻性思考，为组织提供发展战略。　（2）指导资源配置的优先顺序。在资源有限的情况下，如何将有限资源运用于发展的关键领域是管理者必须进行的选择。有所不为才能有所为。战略管理就在于将有限资源用于战略性、关键性的发展领域。　（3）强化组织对环境的适应能力。战略管理十分重视对环境的感知、分析与判断，十分重视对外部环境变迁的管理。　（4）设定了追求卓越的标准。战略管理为组织设计了一套未来发展的愿景，可以为组织的运作设计追求卓越的标准。　（5）提供了控制和评估的基础。战略管理十分重视战略执行与评估问题，从而为评估组织的绩效、实施控制提供了良好的基础。<pan id="d_2"></pan><a name="#a2"></a>（二）公共部门战略管理的问题与限制　战略管理在公共部门的应用，的确存在着一些限制和困难。许多学者对此进行了分析。　学者托夫特（Graham S．Toft）认为，公共部门运用战略管理的限制主要包括：　（1）政府任期的短期性和行动取向。政府是有任期的，在2-4年的政治任期之内很难发展长期战略。　（2）公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。法律确定了政府机关在什么时候、什么地点如何做。　（3）公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，这就冲淡了战略的焦点主题。　（4）可行性分析通常是费力费时又费钱的。定量分析方法如成本——效益方法也不能抓住那些无形的东西。　（5）公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级式的过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化中并不成熟。　（6）由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。　（7）与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。　公共行政学者罗伯特（N.Robert）认为，政府采用战略管理至少有四个困难：　（1）政府管理者在他们进行决策时，必须与其他重要的行动者(如立法或司法机构，或者利益团体)分享权力。这些行动者包括组织内外的行动者。　（2）政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一致意见。　（3）与私部门的管理者相比，政府管理者缺乏完全的自主性与控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时都感到阻力重重。　（4）由于上述因素，政府的战略决策环境要远比私部门更为困难和复杂。　　尽管公共部门实行战略管理存在着许多限制和不利因素，但是，这并不意味着公共部门不能实现战略管理。对于公共部门而言，注意以下几个方面对实施成功的战略管理是十分必要的。　（1）公共管理者要发展前瞻性思考，树立长期观（long－termism），打破短期主义（short－termism）的思考，要将长期利益与短期利益统一起来。　（2）政府部门必须打破职责的限制，打破部门主义（departmentalism）的限制，发展系统思维，树立全局观。　（3）在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会，既有利于获取大量的信息，又有利于克服实施战略管理的障碍。　（4）重视更高层次的问题。将问题放在更高层次上去看，就会发现很多短期利益可以让位于长期利益。　（5）追求满意。在战略管理中，满意（次优）比最佳更为重要，用可以接受的战略实现满意结果。　（6）殊途同归。条条大路通罗马。得到成功的结果远比规定得到这一结果的方法更为重要。　这里有一个问题供同学们思考：企业的战略管理可以全球化，政府的战略管理能否全球化？

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:02:30

第六讲一、公共政策的性质<a name="#a1"></a>　　公共政策是指政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。政府如何及时地发现公共问题，提出行动方案，从而化解问题，以确保国泰民安，实是当今政府共管理面临的一大难题，也是公共管理的重要职责所在。　一个有为有效的政府应当具有回应性（responsiveness）、代表性（representation）、责任性（responsibility）及可靠性（reliablity）。回应性是指政府必须回应民众的需求；代表性是指政府的所作所为必须代表大多数民众的需求；责任性是政府应承担义务，履行职责；可靠性是指政府的施政措施必须具有执行的可靠性和可能性，使政府具有公信力。而此四性的实现，与政府公共政策密切相关。　政府绩效（government performance）涉及政府选择做正确的事情，效能问题则涉及政府正确地做事（效率问题）。从某种意义上讲，政府的绩效确实就是政策的综合反映。　从公共管理角度来看，研究公共政策，可以促使政府公共管理者获取政策知识，发展公共政策分析的方法和技术，从而发展出更好的政策规划，以有效地解决治理问题。<a name="#a2"></a>（一）公共政策的性质　对于公共政策，还没有一个共同所接受的定义。有学者从广义的角度去界定公共政策，认为“公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情”。有学者从狭义的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治决定”。政治学家伊斯顿（D. Easton）则认为，公共政策是政府对社会上的价值所做的权威性的分配。此外，所谓“价值”是指社会上一般人认为有价值、想得到的有形或无形的东西，诸如权力、财富、技能、知识、安全与声誉等。　我们认为，公共政策可以界定为：公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。依此，公共政策的性质可归纳为：　（1）公共政策是公共权威当局所进行的活动。公共权威当局是指对公民个人的行动或私部门和其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。一般来说，公共政策是由政府机关制定的。但是，社会其他组织对政策的制定也会发生影响。　（2）公共政策的选择行动是一种有意识、有目的导向的行动。一般而言，一项公共政策有一个或一组特定的目标；有一个基本的方针；有一条选定的行动路线或方案。　（3）公共政策是问题导向的。公共政策的主要目的在于解决社会问题。公共政策所处理的公共问题可能是单一的，也可能是一系列相互关联的社会问题，还可能是一个政策问题的网络。　（4）公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。公共政策既包括政府机关“积极”采取行动纲领，对社会生活进行干预，解决社会问题，又包括政府的不行动或不作为。“不作为”也是政府的政策，也会对社会活动起到干预的作用。<img height="184" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0601.jpg" width="286" alt=""/> 非洲大饥荒<a name="#a3"></a>（二）公共政策的类型　公共政策几乎涉及到公共事务的所有方面。为了帮助政府政策制定者了解不同政策的性质与特色，提高政策制定的水平，有必要对公共政策进行分类。　公共政策学者罗威（Lowi）将公共政策分为三类：分配件政策、管制性政策和重分配性政策。学者萨利斯伯瑞（R.Selisbury）认为还应再加上自我管制性政策。现将四种类型的公共政策介绍如下：　（1）管制性政策（Rogulatory Policy）。这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和标的团体（Target Groups）从事某种活动和处理不同利益的政策。比如，交通管制政策、污染管制政策、外汇管制政策等。从博弈论（Game theory）的角度分析，此类政策属于“零和博弈”的政策，这种类型的政策的执行，常会使一方获利，而另一方失去利益。　（2）自我管制的政策（Self-Regulatory Policy）。这是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。这是一种非零和博弈的政策类型，因政策的执行通常不至于牺牲其他标的团体的利益为其代价，也就是说没有利益上的排他性。　（3）分配性政策（Distributive Policy）。这一政策将利益、服务和成本、义务分配给不同的政府机关和标的团体享受和承担的政策。这是一种非零和博弈的政策，基本上是“有福同享”、“有难同当”的政策。如社会福利政策、教育政策、财政补助政策等。　（4）重分配性政策（Re-distributive Policy）。指政府将某一标的团体的利益”或义务，转移给另一标的团体享受或承担的政策。这是一种零和博弈的政策。比如个人收入累进所得税基本上就是对于富有阶层的财产通过累进税率的征收，转移给贫困阶层，以缩小贫富的差距。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:03:14

二、公共政策问题的建构<a name="#a1"></a>　　公共政策密切关注解决和改善社会问题，这就是说公共政策的性质之一是问题取向（problem oriented）。政策分析学者邓恩（W.N.Dunn）指出：对应用政治学者而言，政策分析中最关键的阶段是问题建构方法论（Problem Structuring Methodology）。从一定意义上讲，政策分析可以称之为问题分析之学。政策分析者一旦找到了问题的症结，政策方案就很容易出现。成功地解决政策问题的关键在于针对正确的问题找出正确的答案。<a name="#a2"></a>　 （一）政策问题的性质　什么是政策问题，人们还存在争论。政策分析学者琼斯（C．D．Jones）认为，问题是人们的需要、受剥夺或不满，可由自己认定或他人代为认定，且要加以解决。学者史密斯（Smith）认为，问题是某种状况或情境，造成当事人提出某种需求，或因而引起损失与不满，导致采取可行措施予以解决的现象。一般来说，所谓的政策问题，是指经由政策制定者（或分析者）认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。　对于政策问题的性质，传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题或第一类问题。对此，学者李特尔（Rittle）认为，这类问题具有下列特征：　（1）有明确的问题形成与界定；　（2）问题解决阶段可以明确划分；　（3）解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错；　（4）能针对任何问题找到最后的答案，问题的解决过程可以找到确定的结束点；　（5）可以列举所有解决方案；　（6）可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释；　（7）每个问题皆能从现实世界中加以抽离，并予以解决；　（8）每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式；　（9）封闭的问题可以复制；　（10）纵使解决问题会得到某些人的欢呼，但当问题解决失效，则没有人需要负责。　传统上对政策问题性质的认定，基本上是将问题视为结构良好的政策问题。这类问题所涉及的决策制定者人数少，解决问题的政策方案有限；政策目标的价值和偏好可以排列；每一政策方案的后果可以预知。　　事实上，当代政府所遇到的治理或政策问题愈来愈复杂，范围更加广泛。当代的政策问题具有下列性质：　（1）依赖性（Interdependence）。政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的政策问题与另一领域的政策问题相互影响，从而增加了解决问题的难度。在解决政策问题时，必须采取系统的观点，将问题视为整体问题不可分割的一个组成部分。　（2）主观性（Subjectivity）。政策问题是人类对环境所采取行动的思考产物。无疑，政策问题有它的客观性，但最主要的它是人类以概念诠释问题情景的产物，是人类心智的产物。政策问题的主观性，要求政策问题的解决必须有人文的关怀；政策问题解决的方法和知识也必须重视心灵的感受和设身处地的理解。　（3）人为性（Artificiality）。政策问题不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人，可见，政策问题是基于社会需求而建构的、维持的与改变的。政策问题的人为性使得我们必须重视政策利害关系人的重要性。当我们分析一项政策时，千万不能忘记公共政策的制定可能影响民众的权益，同样，还有民众与企业影响公共政策。<img height="271" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0602.jpg" width="180" alt=""/> 沙尘暴多次“袭击”北京 　　（4）动态性（Dynamics）。政策问题的情境不同，问题自然也不同。一个政策问题可能具有不同的答案，答案本身也很可能转变成为一个问题，因此，问题与解决方案经常互相变化。　当代许多政策科学家认为政策问题是开放问题、复杂性问题。李特尔认为这类问题的性质为：　（1）没有明确的问题形成与界定；　（2）问题形成即是解决方案的分析，了解问题就是解决问题；　（3）没有单一的标准能辨别出解决方案的对与错；　（4）开放的问题没有停止的规则；　（5）无法列举所有操作解决方案的名单；　（6）应然与实然间的差距可能有许多不同的诠释；　（7）每一个问题欠缺明确的与自然的分析层次；　（8）每一个问题必须有一箭中矢的运作，没有尝试错误的机会；　（9）问题是独特的，无法复制的；　（10）解决问题者没有错误的权利。<a name="#a4"></a>（二）政策问题建构的方法　公共政策所处理的问题大多数是结构不良的问题，今天政府所面对的也多属于结构不良的政策问题。解决此类政策问题，绝不能采用传统的分析方法，即视政策问题为结构良好的，并企图将它分割为若干独立的要素，运用精制的量化分析技巧，以促使问题的解决。对于结构不良的政策问题，必须采用革新性的问题建构方法。这种建构方法的特质是：政策科学家在认定政策问题时，必须扮演相当积极的角色，以具创意的判断力和洞察力认知问题的情境，以掌握解决问题的基本方向。　当我们认定政策问题时，我们所感受到的政策情境必须符合人类的认知与感受，我们所搜索到的问题特征也必须与实际问题的性质相符合。如果在这些过程中，发生了认定错误的现象，这将是相当可怕的错误，这类错误是政策分析与规划过程中相当致命的错误。一份好的政策制定者与政策分析家，必须尽量避免这类错误。　用问题建构方法如何建构政策问题呢？我们从分析方法与实质内涵两个角度加以说明：（1）四种分析方法：包括问题感知（Problm Sensing）、问题搜索（Problem Search）、问题界定（Problem Definition）与问题陈述（Problem Specification）；（2）四种实质内涵：包括问题情境、后设问题（Metaproblem）、实质问题（Substantive Problem）与形式问题（Formal Problem）。　　一般而言，问题建构的程序如下：　（1）以“问题感知”感悟“问题情境”。在此阶段中，我们的目标不是发现一个单独存在的政策问题，而是企图发现政策科学利害关系人所共同感受到的问题情境。　（2）以“问题搜索”认定“后设问题”。在此阶段，以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的后设问题。面对着相互纠葛的问题，政策分析家必须依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成他们感兴趣的后设问题。　（3）以“问题界定”发现“实质问题”。此阶段是以专业知识来判断究竟该问题是属于哪一个政策领域；若是经济学的范畴，则从经济学的角度加以分析；若是属于政治学的范畴，则以权力与影响力的角度进行分析。这一阶段反映出政策分析家的世界观、观点或意识形态。　（4）以“问题陈述”建立“形式问题”。此阶段是用建构语言的方式，将实质问题转化为以数学语句或专业术语为表达方式的形式问题，但这种建构语句的形式必须反映政策问题的实质。<img height="177" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0603.jpg" width="220" alt=""/> 陈永贵　　在问题建构程序中，不同阶段会使用不同的分析方法与理论基础。前两个阶段注重于主观的研究法或诠释的理解法，思考问题的理性则是政治与社会理性；后两个阶段所运用的方法则关注于客观的研究方法或量化的分析方法，思考问题的理性则是经济与技术理性。　当我们认定政策问题时，我们所感受到的问题情境必须与后设问题的性质相符合，我们所搜索到的后设问题也必须符合实质问题。如果后设问题不能反映问题情境，实质问题与后设问题是两回事，形式问题就无法凸显实质问题的真相。政策分析者一定避免这类错误。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:03:34

三、政策规划与设计<a name="#a1"></a>（一）政策规划与设计的特性　政策规划与设计是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动的选择方案的动态过程。按政策专家罗伯特·梅叶（Robert Mayer）的看法，政策规划主要有以下五个特点。　（1）政策规划是目标导向的。政策规划的目标导向，主要表现在任何一项政策规划必须有前瞻性与指导性。要实现政策规划所设计的“未来状态”，必须考虑目标与资源的配合，必须有相关的人力、物力、财力的支持和大家的共同努力。　（2）政策规划的变革取向。政策规划必须要有“变动性”与“创新性”。即是说，政策规划要注重实际行动，要在时间、观念、行为、事务关系、人际关系等方面有所改变，以此适应和符合未来状态的要求。　（3）政策规划的选择取向。政策规划包含一系列大大小小的抉择活动，其表现在选择上要有广度、深度、连续性、相关性。在有限的资源下，必须做有效的选择。若此，才能激发创新，发掘智慧。　（4）政策规划的理性取向。政策规划的基本精髓就在于重视理性。其真正的意义就在于：通过环境、目标、手段之间的有效搭配，从而形成政策规划的可行性。如果政策规划超越了环境的限制，便缺乏其可行性。实现目标与手段之间的配合，才能产生政策规划的有效性。　（5）政策规划的群体取向。现代政策问题的复杂性，使得政策规划已难以从单方面的思考分析来决定，必须由相关方面的机关、人员的相互协作与配合。只有如此，才能共同达成公共利益，并取得大众的支持和拥护。　可见，政策的规划与设计是公共政策适应政治环境的过程；是系统思考的过程；是发明政策方案的过程，也是可行性分析的过程。<img height="384" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/06041.jpg" width="295" alt=""/> 北大荒<a name="#a2"></a>（二）政策规划的原则　政策规划人员在进行政策方案的设计时，应当遵循一定原则，以便获得可行的政策方案。学者卡普兰（Arabam Kaplan）曾提出如下政策规划的原则。　（1）公正无偏的原则。从事政策规划时，应持无私公正的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应给以整体考虑。　（2）个人受益原则。在从事政策规划时，无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者都必须落实到一般的民众身上。　（3）劣势者利益最大化原则。从事政策规划时，应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够享受最大的利益。　（4）分配普遍原则。从事政策规划时，应尽可能使受益者扩大，而非仅仅局限于少数人。　（5）持续进行原则。从事政策规划时，应考虑事务的延续性，对事务及解决问题的方案，要从过去、现在及未来的角度研究方案的可行性，不能使三者相互脱节。　（6）人民自主原则。要从事政策规划时，如果民间愿意且有能力处理政策问题，基本上应由他们来处理。　（7）紧急处理原则。从事政策规划时，对于较紧急的问题，应立即处理解决。　 公共管理和政策学者史特林（G.Starling）认为，一项周全的政策设计，应考虑以下六个原则。　（1）集中性。集中性是指将稀少的资源集中于策略性的项目上，而不能将原本稀少的资源浪费于无优先性的项目上。所谓策略性因素是指政策设计所涉及的关键性的、主要的因素（包括优点、缺点、机会与威胁等）。　（2）清晰性。清晰性是指目标清晰及进行步骤的明确，若此，政策规划才可能得到民众的共鸣、支持和执行。　（ 3）变迁性。政策必须有足够的弹性以保证能够随着环境条件的改变而调整。要使政策具有适应性，就须通过适当的途径来推动。第一，确认政策可能遭遇的机会或威胁之一般性本质及程度。第二，创造充分的缓冲性资源，以有效回应未预期事件发生的需要。第三，发展并给负责推动政策者以地位，使其在心理上承诺“于适当时机，愿意把握机会并弹性地推动政策”。　（4）挑战性。挑战性是指政策目标的制定必须稍高于政府机关现有的能力和资源，但又不能脱离现实。如果目标的挑战性如过高而难以实现，则会导致失败。　（5）协调性。协调性是指应从系统的观点出发，使政策目标间的各个政策手段形成网络而相互协调。设计者还应建立内部与外部的沟通网路，以加速信息的交流，促进协调和灵活。周全而快速的协调是政策执行成功的一个重要因素。　（6）一致性。有三种一致性是政策设计者所不能忽视的：第一，目的与行动的一致性；第二，目标内在的一致性，即一项政策所包含的目标不能相互冲突；第三，政策外在的一致性，即政策不能与经济、社会等政策相冲突。<a name="#a4"></a>（三）理性政策规划的基本步骤　政策规划与设计应当把握一些关键的环节。梅叶在《政策方案规划：发展的观点》一书中，提出了理性政策规划的九个步骤。　（1）决定目标。目标是一种价值观念，是希望实现的一种未来状态。在决定目标时，应考虑的目标类型大致包括：个人性目标，社会性目标，机关性目标。政策目标的主要来源是：宪法的规定；法律的规定；行政首长的命令和指示。　（2）估计需要。估计需要是指对于标的群体的状况，决策者所希望予以补救的范围和程度或缺失。对于标的群体的确定，取决于不同的问题，可以从“需求群体”者角度，也可以从“风险群体”者角度入手。　（3）确定目的。目的是指所欲实现的具体成果，其特点是：第一，需要的可计量状况；第二，对特定的人口；第三，变迁的数量；第四，时间幅度。　目的制定要受到经费、技术、未预期结果、未预知的机会等等因素的限制。目的的制定要与所能运用的经费、技术相配合。由于决策者所掌握的资源有限，所以决策者对于多元的目的要仔细考虑。　（4）设计方案。设计方案这一阶段担负了承前启后的角色，是整个规划过程的核心所在。　在方案设计时，应明确各备选方案间的关系及备选方案的意义。在各个备选方案大致存在以下三种关系：互相排斥型，不同程度型和组合型。　备选方案的意义在于：备选方案或替选方案乃是一组负相关的不连续行动。当采取某一项方案后，就不可能再采取另一项方案，彼此是相互排斥的；称之为一组替选方案的所有方案均应与同一个目的直接相关。　 （5）评定后果。这一阶段比前一阶段作更加详尽、具体的分析，以作为下一阶段选定方案的基础。评定后果主要包括：　第一，效益分析：政治效益、社会效益、经济效益。　第二，可行性分析：政治可行性分析、法律可行性分析、经济可行性分析、行政可行性分析、技术可行性分析、时间可行性分析等。　第三，平等分析：方案的实施要注意社会大众平等的受益。政府规划原则应遵循平等原则、公正原则和正义原则。　（6）选定方案。选定方案可分为五个步骤：①各种报告的准备；②外界评论；③内部的审核；④方案的修正；⑤反馈。　（7）设计执行。这一阶段主要包括设计执行的程序以及执行的责任。方案执行的项目包括：　第一，叙述和说明作业程序；　第二，明确执行的责任，包括：活动的顺序、工作人员、空间地域、设施、财务机制、主办机关；　第三，明确管制程序。　方案有效执行的行政程序有：方案监测、经费监测、时间监测等。　（8）评估。评估一项政策或方案主要需要回答以下四个问题，即是说，针对以下问题涉及评估办法：第一，政策或方案是否已照原订计划执行；第二，政策或方案目的所达成的程度如何；第三，政策或方案是否有效果；第四，政策或方案是否有效率。　（9）反馈。通过评估的结果，与原先所决定的目标进行比较，察看其是否有差距，以便进行修正或调整。

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:03:51

四、政策执行<a name="#a1"></a>（一）政策执行的理论模式　 1、政策执行的若干理论模式　 20世纪70年代中期以后，政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，形成了种种政策执行的理论模式，主要有以下六种：　（1）过程模式。史密斯（T．B．Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：①理想化的政策；②执行机构；③目标群体；④环境因素。　（2）互动模式。这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林（M．Mclaughlin），他在《相互调适的政策执行》（1976）一文中认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。　（3）循环模式。这是马丁·雷恩（M．Rein）和弗朗希·F·拉宾挪维茨（F．F．Rabinovitz）于1978年提出的。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：①纲领发展阶段；②资源分配阶段；③监督阶段。他们认为这二个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必须受到环境条件的冲击与影响。　（4）系统模式。这是米德（D．S．Van Meter）和霍恩（C．E．Van Horn）提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产维的几个相关因素：①政策标准与目标；②政策资源；③组织间的沟通与强化行动；④执行机构的环境；⑤执行人员的意向。　（5）综合模式。这是萨巴蒂尔（P．Sabatier）和马泽曼尼安（D．Mazmania）提出的模型。他们建构了一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分成三大类：①政策问题的可办性；②政策本身的规制能力；③政策本身以外的变数。　　萨巴蒂尔（Paul A. Sabatier）认为：当代政策执行研究有两种途径，自上而下（Top-down Approach）与自下而上（Bottom-up Approach）。　　2．自上而下的政策执行模式　自上而下的政策执行模式的理论来源于古典行政理论。古典行政理论认为行政组织为集权、层级的和金字塔型的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责政策制定，行政负责政策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。　自上而下的执行方式讲究的是科学管理的精神，举凡功能分工、管理监督、命令统一、专业分工、层级节制、依法办事。有关学者对自上而下的政策执行模式的命题作了阐释。　（1）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的。　（2）政策制定与政策执行之所以存在界限，其原因是：第一，政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；第二，政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先倾序；第三，政策执行者拥有技术能力，服从与愿意执行公共政策制定者设定的政策。　（3）由于政策制定者与执行者两者之间的任务界限明确，因此，执行过程必然是在政策制定之后的一个连续过程。　（4）本质上讲，政策执行是非政治性与技术性的；执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的。　自上而下的政策执行模式执行模式，也反映了政策执行的许多特点。但是其缺点也是明显的：　（1）自上而下模式强调了从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性；　（2）许多政府没有支配性的机关，而是由多元政府机关共同执行的；　（3）此模式忽视了低层官员与政策标的团体采取的各种策略；　（4）政策执行与规划之间的区分是不必要的、无意义的。　　3．自下而上的政策执行模式　自下而上的政策执行模式强调：应该给予基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的政策决定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，让基层官员或地方执行机关能够采取适当的权宜措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。　自下而上的政策执行模式包括以下命题：　（1）有效的政策执行有赖于多元组织的执行结构；　（2）政策执行结构是有共识的自我选择过程；　（3）政策执行是以计划理性，而非以组织理性为基础；　（4）有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图或雄心；　（5）有效的政策执行是多元行动者互动的结果，而非单一机关之行动结果；　（6）有效的政策执行依赖于基层官员或地方执行机关的裁量权，而非层级结构的指挥命令系统；　（7）有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更为重要。　自下而上的执行模式的优点是：它促使我们能够正视执行过程机关组织间的互惠性、裁量权和沟通交流。政策执行往往涉及许多单位与人员，因此必须存在沟通与协调。自下而上的执行方式，促使我们重视彼此意见与利益的沟通交流。　自上而下模式过分重视中心而忽略边缘，自下而上模式的缺点则是过分重视边缘而忽略中心。<a name="#a4"></a>（二）影响政策执行力的因素分析　公共政策执行的统效并非是单一因素决定的，而是诸多因素交互影响的产物。对于哪些因素影响着公共政策的执行与绩效，政策学者们建立了不同的模型予以分析。综合各家观点，影响政策执行力与绩效的因素很多，主要有以下几个大的方面。　（1）政策问题的性质　政策问题的性质涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的的人口　的特性。政策执行的成败，与欲解决问题的性质有着密切的关系。而问题的性质主要涉及以下方面：　 ①标的人口行为的特殊性。分殊性的程度越高，则执行的成效就会大打折扣。　 ②标的人口的数目。政策所涉及的标的的人口数目越少，将越可能动员支持、拥护或反对政策的执行。　 ③标的人口行为需要调适的程度。一般人由于受传统习惯的影响，常养成某种固定的行为模式，不喜欢作太大的改变。因此，如果政策执行时需要大幅度地改变标的人口的行为方式，则政策执行遭遇阻力的可能性就较大。　（2）政策执行的资源　任何一项政策的执行，都需要一定的资源作为支持和后盾。缺乏相应的资源支持，政策的执行就根本无法实施与最终实现。影响政策执行的资源因素主要包括：　 ①人员：人员是政策执行的主力。执行人员的管理技巧及行政技巧，是执行过程中不可或缺的要件之一。当前，还需要执行人员具有具备充足的专业知识。　 ②信息：执行人员必须充分了解和掌握相关的信息，只有这样，才能正确地执行政策，才能顺利地推行政策。　 ③设备：即经费、设备、物料等的是否充足，也直接影响着政策的执行。　 ④权威：负责执行政策的人员，应赋予其足够的权威，只有这样才可顺利地推动政策。<img height="233" src="http://202.192.168.60/T5courses/0503/img/0605.jpg" width="160" alt=""/> 计划生育　　（3）政策沟通　有效的沟通是政策执行的必要条件。在执行中，执行内容及命令传达的越清晰，就越能收到预期的执行效果。一般而言，造成执行命令传达错误或沟通不良　的原因有两个：一是执行命令欠缺清晰性；二是执行命令欠缺一致性。　 （4）政策执行人员的意向　由于政策执行人员通常具有相当的自由裁量极，因此，他们对政策所持有的　态度直接影响着政策的执行。一般来说，执行人员对政策目标的认同感越高，执行时的意愿及配合就越好；反之，如果执行人员对政策目标缺乏共识，或对政策执行工作抗拒，甚至于阳奉阴违。　（5）政府组织结构　政府执行机关在结构及运作上的是否科学、合理，则直接影响着政策执行的成败。政府组织结构对政策执行的影响主要有以下两个方面：　 ①标准作业程序，即行政机关为有效处理繁杂的日常事务所发展出来的一套例行化的惯例规则。如果机关制定有标准作业程序，将有利于政策的执行。标准作业程序的作用在于：第一，可节省时间以处理更多的事务；第二，因政策资源通常不够充分，如果有规可循，就可以减少因资源不足而可能发生的弊端；第三，容易达到公平服务的要求。　当然，标准作业程序也可能对政策执行产生不利的影响，其不利影响有：第一，无法适应客观环境变化的需求；第二，执行人员以遵守标准作业程序为主要行为目标，以致放弃达成政策目标的任务，形成把手段当成目标本身，即形成“目标错置”的弊端；第三，很难适应新的变化及危机管理的需要。　 ②执行权责分散化。政策的执行权责如果分散由不同的机关负责，就会导致政策执行成效不佳甚至失败。如果事权不专，政策执行会产生以下两个方面的弊端：其一，会造成政策协调的困难；其二，会造成政策资源的浪费。　（6）政策标的团体的顺服程度　政策要得以有效执行，就需要标的人口采取合作的态度，加以配合。但是，标的人口的组织情况、所受的领导情况，以及先前所接受的政策宣传或引导等，均会影响他们对政策执行采取顺服的程度。　（7）社会、经济与政治环境　政策执行总是处在社会、经济与政治环境之中。社会、经济与政治对政策执行的成效具有重要的影响。主要的问题是：　（1）执行机关可利用的经济资源能否支持政策的顺利执行？　（2）政策执行会如何影响社会、经济与政治情况？影响至何种程度？　（3）社会舆论对政策执行支持的情况如何？　（4）精英分子对政策执行所持的态度如何？　（5）意见领袖、利益团体、标的人口对政策执行所持的态度如何？

徐老师 · 发表于 2006-10-29 16:04:07

五、公共政策评估<a name="#a1"></a>（一）政策评估的意义、特质与功能　政策评估是政策评估人员利用科学的方法和技术，系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的信息；重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道；同样，政策评估还可以作为形成政策问题或政策建议的基础。　一般而言，政策评估的内涵包括：　（l）评估的对象是能够影响社会发展的公共政策与计划；　（2）评估的方法为多元的社会科学研究方法；　（3）政策评伯者包括官方的与非官方的评估者；　（4）政策评估的内容包括政策产出和政策结果，尤以政策结果为重要。　政策评估有以下四个基本特点：　（1）以价值为焦点（Value Focus）。政策评估必须质疑政策目标的妥当性与适当性，也必须说明公共政策对杜会发展的页献。　（2）价值与事实的互赖性（Value-fact Interdepenence）。政策评估对于公共政策的价值判断，必须以事实为基础，因此，进行政策评估活动，我们无法避免事实与价值的互动性。　（3）目前与过去取向（Present and Past Orientation）。政策评估活动不仅要分析公共政策的当前发展状况，探究政策是否按照政策目标进行？我们还需要获取公共政策的过去发展经验，以掌握政策的过去发展的路线是否按照所预期的方向进行？　（4）价值的双重性（Value Duality）。政策评估虽以完成内在价值为主，但有时也要考虑外在价值。比如，对汽车尾气排放管制政策的评估，除了评估这一管制政策是否达成降低空气污染（内在价值目标），还要评估此项政策是否有助于提升汽车产品的竞争力（外在价值目标）？　一般来说，政策评估具有以下积极意义：　（1）继续或停止政策的实施；　（2）改善政策的实施与程序；　（3）增删特殊的政策执行策略与技术；　（4）作为别处推动类似政策的参考；　（5）作为分配各竞争政策资源的根据；　（6）作为接受或拒绝某一政策所涉及途径或理论的基础。 <a name="#a2"></a>（二）政策评估的一般标准　政策评估的标准是指评估政策结果的特殊规则。此处的政策结果包括政策产出与政策影响。前者指标的人口或受益者接受政府给予的财产、货物、服务或资源；而后指政策执行以后造成的有形与无形、预期与非预期的实际情况的改变。　对于具体的不同的公共政策的评估，其具体标准和指标可能有所变化。一般而言，政策评估要包括以下标准。　 1．效能（effectiveness）　效能是指某项政策达成预期结果的程度。即是将实际达成者与原定的预期水准相比较，以了解政策是否产生所期望的结果或影响。　 2．效率（efficiency）　效率是指政策产出与所使用成本间的关系，通常以每单位成本所产生的价值　最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础。　效率可分为技术性效率与经济性效率。前者指以最小成本完成某项活动或产品，寻求政策期望影响的最大化。后者是指政策整体成本与整体利益间的关系，包括间接成本与所有的影响在内，它着重于对资源作分配及使用，并使人民获得最大的满足。　 3.充分（adaquacy）　充分是指政策目标达成后，消除问题的程度。由于各种因素的限制，政策执行后，目标常被缩小成一小部分或是对问题只能作部分的解决。于是，政策并未能充分解决问题，故以充分为标准，可以衡量政策产生期望的影响程度。　 4．公正（equity）　公正是指政策执行后导致与该政策有关的社会上资源、利益及成本公正分配　的程度。某一项政策也许符合效能、效率、充分的评估标准，但因它引起不公正的成本或利益分配，因而也不能算是成功的政策。　 5．回应性（responsiveness）　回应性是指政策执行结果满足标的团体的需求、偏好或价值的程度。回应性标准非常重要。某一项政策也许符合其他所有的标准，如果由于未能回应受此政策影响的标的团体的需求，因而仍然可以被评估为失败的政策。　 6．适当性（appropriateness）　适当性是指政策目标的价值如何、对社会是否合适以及这些目标所根据的假设的妥当性如何。“适当性”标准总会提出：是否这些目标就社会而言是恰当的？如果政策目标不恰当，则即使政策执行结果达到效能性、效率性、充分性、公正性及回应性的标准要求，仍然被视为失败的政策，因此，适当性标准应优先于其他标准。<a name="#a4"></a>（三）政策评估结果的处理方式　对于政策评估结果的处理方式，大致有以下四种：　 1．政策方案调整　政策执行的情况在经过监测与评估之后，发现执行有困难或是人力、经费、环境已发生变化，就必须调整方案的执行。　 2．政策方案持续　政策执行的情况在经过监测与评估后，政策方案的执行已达成基本的目的，故可继续执行政策方案，不用修改政策问题、标的人口或执行人员及经费等。　 3．政策方案终止　政策执行的情况在经过监测与评估后，经推论原先的问题已获得解决或问题未获解决反而产生更多问题时，应即终止该政策方案的执行。　 4．政策方案重组　政策执行的情况在经过监测和评估后，发现问题未获解决，其原因是当初对问题界定不当、目标不明确、解决问题的方法不妥当等，就应重新建构问题，设计新的目标及新的解决方案。

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