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《黑龙江省民办教育促进条例》 辅 导 报 告 ——省政府法制办政法文卫立法处处长
作为《黑龙江省民办教育促进条例》起草、修改、协调乃至立法审议，到最后出台的亲历者和见证者，我想谈谈我对条例的认识和体会。 民办教育事业发展应该说是在1982年以后，从社会力量办学开始起步并逐步发展起来的。经过二十多年的风风雨雨，民办教育事业的发展取得了长足的进步。截止到2006年底，全省各级各类民办学校共有8131所，接近9000所。在校学生108万人，教职工33.1万人，其中教师22.1万，校园总占地面积5153万平方米，资产总额为367.8亿元，其中举办者投入资产为263.2亿元。具体为：幼儿园3950所，占全省幼儿园总数的83％；小学98所，占全省小学总数的1.1％，在校生3.4万人，占全省小学在校生的1.6％；初级中学131所，占全省初级中学总数的7.9％，在校生9.3万人，占全省在校初级中学学生的6％；高级中学94所，占全省高级中学总数的19.8％，在校学生3.4万人，占全省在校高级中学学生的5.6％；普通高等学校16所，占全省普通高等学校的24.6％，在校学生4.35万人，占全省高等学校在校学生7.3％；助学高校63所，在校生2.8万人；民办中等专业学校47所，占全省中等专业学校总数的12.88%，在校学生2.1万人，占全省在校学生的8%；文化培训学校2793所，在校学生29万人；技工学校10所，在校学生6932人；实施职业资格培训学校973所，年培训人数27.85万人次。目前，全省民办教育整体情况就是这样。 经过这二十多年的发展，全省民办教育达到了前所未有的规模。这是多年来我们民办教育的办学人、各地的教育局、民办教育管理机构共同努力的结果。当前，已经不需要讨论民办教育该不该发展、发展到多大程度、需不需要政策支持，但我们在立法调研过程当中还有这样的疑问。比如，我们在某市开座谈会的时候，某部门的一个同志提出，实施学历教育的民办学校用地怎么能“划拨”呢？你办学挣钱，也不是什么公益事业，不可以划拨。我问他：你看过《民办教育促进法》吗？他说没看过。我说，那好，我再问你，有收益就不是公益事业吗？《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）明确定位民办教育是公益事业，与公办学校享有同等的法律地位。有了这个定位，任何一个部门都没有理由戴上一个有色的眼镜来看待民办教育，所以，从政府这个角度那就是支持，如果不支持，那你就是“促退”，你没有执行国家的法律。从法律的角度说，我们《宪法》、《物权法》、《民促法》，包括今天要支撑着我们省民办教育事业发展的“条例”，都做了明确的回答，民办教育发展应该是确立方向，明晰政策，鼓励发展，做大做强，阔步前进的时候了。 我们“条例”搞出来了，这个政策就更明晰了，该怎么办，翻“条例”；你想要哪些优惠政策，要哪些促进措施，再翻“条例”。除了这个“条例”之外，省政府还发了一个《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》（黑政发[2005]25号）。随着“条例”的贯彻实施，省政府可能还要发相关的文件用以指导全省民办教育事业发展。我们民办教育这条战线的干部、主管局长、科长就要盯着省政府相关这方面的动向，如果有需要配套的文件发下去，省政府规定不全面的，你自己也要根据本地情况作出具体规定，比如鸡西，我就要支持这个“外语城”，我政府能做什么？能给土地优惠，还是能给城市配套费优惠 ，还是在民办教育发展过程当中提供什么政策优惠？可以制定配套的东西，不一定完全拘泥于“条例”，应当在“条例”的基础上充实、完善。我们说鼓励发展，做大做强，民办教育发展的方向一定，你不要害怕做大，你做的越大、越强越好。因为这是你办的民办教育，这是你的事业，你做大了，你对社会贡献也大。如果说过去曾经有过徘徊和彷徨，那么现在就是阔步前进的时候了。有的同志说，你怎么讲的这么坚定啊，你信心怎么这么足啊，是什么让你如此坚定啊！是因为你在省政府没有遇到困难，就这么坚定吗？不是，作为“条例”孕育的亲历者，在制定过程当中，包括在省政府常务会议讨论，在人大两审，我的所见所闻以及国家有关的规定，都使我感觉到发展民办教育应该是这么坚定，没有疑问。 在基层立法调研的时候，我就感觉到有两方面的明显差异。一方面是有偏见的，包括一些政府部门，他们总是在问：民办教育怎么是公益事业呢？另一方面是嫌“促进”措施不够的。开民办教育机构座谈，他们有的就总强调“促进”的内容少，希望从第一条到最后一条全是“促进”的。这个心情我可以理解，但这在立法技术上是通不过的，是不可能的。因为立法技术上，它有个总的要求，第一章“总则”，就是总的原则，还有“法律责任”，还有“附则”，不可能都正面、直接、字字句句都表述为“促进”的内容。另外作立法工作的同志都知道，一部法有两三条管用就足矣，这部法就不白立。我们省搞农民工工资保障规定的立法，这法就一条管用，是什么呢？设立“工资保障金”制度。建筑企业在开工之前，建设单位到规划局办报批手续时，先把你的建设工程造价总额的3％单拿出来，存在银行，做“工资保障金”，当你这个项目竣工的时候，看有没有投诉拖欠农民工工资的，六个月内无人投诉，3%的保障金返给你；有投诉的你给不给？不给，好，我拿你保障金给。建立农民工保障金制度以后，农民工到劳动部门讨薪的一下就下降了60％。这部法有这样一条就管用，这部法就不白立。可是，我们“条例”里面有多少条管用的呢？有19条。座谈的时候，有的学校的代表说：第一，我们觉得这个篇幅长，第二，别的省都没分章节，我们怎么分章节，第三，我们觉得从第一条到最后一条都应该是“促进”。我说，这个要求太高了，篇幅长不是毛病啊，你得看内容有没有用？那别的省全部内容就是十八条、二十二条，我们的优惠这一部分、促进这一部分就等于它全文。我们有60条，设了章节之后，不更明晰吗？所以，这个核心问题是“促进”的内容。第一，条例中，“促进”的内容占了全部条文的三分之一，基本上每三条就有一条是“促进”的，这在现有的已经出台的几个省的立法当中，基本做不到。我们搜集汇编了一本各省民办教育条例汇编，供我们在立法的过程中参考，看看人家都是怎么优惠的？一看，有的地方咱们想优惠的有的省都没写进去，写进去也是原则表述。比方说土地问题，很多省表述都是 “依照有关规定享受土地优惠政策”。那话说跟没说基本一样，我们省就直接写到“有批准权的人民政府，可以以划拨方式向新建、扩建实施学历教育的民办学校提供国有土地使用权。”还比方说咱们民办高等教育学校这个学生，能不能和其他公办大学学生一样，寒假期间，到铁路买半价学生票，这个问题多少年没有解决吧，这一次解决了，我们写进“条例”了。别的省没有写，你找不到。但是写进去也非常不容易，要做大量的协调工作，所以，要一个部门一个部门的协调也是很艰难的。我们立法起草小组的同志下了决心，立这一部法，就要对得起那些所有从事民办教育工作的同志，我们制定了一个好的政策，使他们在下面具体从事民办教育事业管理的过程当中，工作更顺畅，让民办教育机构，民办教育学校的举办者、出资者、管理者，更能够感受到我们党和国家政策的温暖，另外也使民办教育能够尽快做大做强。 针对现实中存在的以下五个方面的问题，我们制定了我省的民办教育促进条例。 第一，民办学校与公办学校的法律地位不平等。这个都是人所共知的。到现在为止也没有完全解决这个问题。公办学校，各级政府百般呵护，“名校”办“民校”，同样享受公办学校待遇。而纯民办学校就不一样了。现在就是有一些部门，一看到你招生，一看到你收费他就手痒痒，有一些收费单位、征税单位还有任务指标，这些任务在哪完成？一看这单位条件好，他就把你盯上，这是一个法律地位不平等。 第二，国家的鼓励扶持政策落实不到位。2002年制定的民促法和2004年制定的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促条例》）对民办教育的扶持政策尽管不多，尽管原则，但毕竟也有若干条啊，但就是落实不到位。有些部门以种种理由或借口，对民促法，曲解、抵制、不落实。因为涉及到部门利益，你某一个校长又抗争不过执法部门，因为公权力在他手里握着，或者说国家的权力在他手里握着，而且现在我们国家法律对公权力的这种约束，对行使国家权力的这种权力的约束，现在还不是很到位。所以就出现了“乱作为”，随意越权行使，不依法行政的情况。南方某市执法局要求冷饮摊点必须买执法局指定的统一的冰柜，买统一的遮阳伞，那这个是不是行政权力之外的，超越了行政的边界了？我认为是。他为什么要越界呢，因为越出这个边界，就有利益。所以，有的时候对民办教育超越法律界线执法，其实还是奔着那块利益去的。这就需要我们在必要的时候拿起法律武器，依法维护我们自身的合法权益。 第三，民办教师与公办教师同等的待遇不落实。像职称评定、工龄计算，科研课题等等 ，就很难落实。 第四，缺乏与民促法、民促条例相配套的规定。民促法写的很好，但就是原则，到地方怎么理解都行。比如民促法说，县级以上人民政府“可以”设立民办教育专项资金。用法律术语讲，“可以”是什么意思？就是也可以也不可以。设了是情分，不设是本分。民促法起到的作用就是：你们要设啊，但是设不设你们定，国家就这么一个意思，你配套的东西要不跟上，到了地方这个东西就像小溪流入沙漠，没了。还有，民促法规定说新建扩建民办学校，按公益事业用地给予优惠，那怎么优惠啊？非常原则。我们省的“条例”恰恰解决一个民促法那种高大与原则模糊、不易操作的这种情况，我们的非常具体，就是怎么操作一看条文就知道。 第五，就是民办学校办学不规范。民办学校办学不规范，无证办学，乱收费，违规招生，举办者不据实出资，挪用办学资金，虚假广告，在相当程度上存在。立法调研的时候，有的民办教育机构负责人就跟我们讲，总觉得“促进”少，而“规范”多，我说你翻一翻外省，你翻一翻国家的，你看看我们这里促进的内容多，还是别人的多。在“规范”这个问题上，民促法和民促条例虽然是叫民促法，叫民促条例，但也是“规范”和“促进”并举，特别是去年江西的民办学校出事以后，国务院办公厅马上发了紧急通知，还是要加强对民办教育的“规范”。我们不能说一条鱼腥了一锅汤，但是这一闹不要紧，使得国家对整个民办教育更从严规范了。从民办学校的角度，我们要求多一些“促进”的内容，这无可厚非，但是就整个一部法来说，只讲促进不讲规范那是不可以的。从这些“规范”的条文当中，你还能看到“促进”的内容，就是“在规范中促进，在促进中规范”，这也是我们的立法宗旨。 与全国其他已经出台民办教育促进条例的省份相比，我们的“条例”有两个特点，一个特点就是内容覆盖面最广，涉及民办教育方方面面的事情，能写的全写进去了。所以条文较长，六十条。其实我们不想长，可说可不说的，我们尽量都删掉，但是有需要说的还必须说，要想覆盖所有的问题，条文就要相对多一些。第二个特点是我们的优惠政策、促进措施最多、最实，前面提到了有19条之多，将来条文展开的时候，我再给大家细介绍。 条例共九章六十条。 第一章总则。主要说明以下几个问题：第一是民办教育事业定位到公益事业，与公办学校享有同等的法律地位。这是我们第一章总则要明确的第一个重要问题。第二个是第五条，县级以上人民政府应该加强对民办教育事业的领导，将民办教育事业纳入到国民经济和社会发展规划。这里就是说，我们穷国办大教育，那么民办教育就必须纳入到当地的国民经济和发展规划，发改委要制定一个黑龙江省“十一五”发展规划，你这个规划里就要有民办教育的内容，那么，两个审批部门，教育、劳动部门就要制定具体的规划。第五条第二款规定，教育、劳动部门要根据本地实际，制定民办教育发展的具体规划，报本级政府实施。第三是劳动和教育部门的分工，这里边就明确了，以职业技能教育为主的就由劳动部门来负责，民办教育的具体工作就是由教育行政部门负责，当然职业技能教育也是民办教育，但是专业上属于职业技能的就归劳动部门管，这就有一个明确的分工，防止百姓办事走错门也便于两审批机关明确职责，各司其职。第四，就是民办教育联席会议制度，这是本法的一大亮点，也是其他省没有的，国家民促法，民促条例都没有。在鸡西开座谈会的时候有一个民办学校说，你看我的电费，收我九毛钱一个电字，按工业用电收，我就没地方说理去，没人管，投诉无门啊。这个问题的解决靠什么呢？靠联席会议制度。这个联席会议制度就是由教育部门牵头或者政府来牵头，适时召开联席会议，把有关部门找来，通报情况。最近在民办教育事业发展过程中遇到一些问题和在座的各个部门有联系，这些问题，今天我们拿到会上来跟大家说一下，民促法是怎么规定的，条例是怎么规定的，请各个部门表个态。比方说电力部门，电力部门收民办学校九毛钱的电字，什么依据？公办学校收多少钱？公办学校是四毛九，五毛二，那为什么你这个不能按四毛九，五毛二收呢？法律不明确写着民办与公办同等地位，享受同等待遇吗？将民办教育发展过程遇到的疑难复杂问题在联席会议这个层面解决，教育部门牵头解决不了，就政府出面，这就是联席会议的特殊作用。联席会议就是一个平台，就是政府有关部门怎样落实我们省的“条例”的问题，我们各地一定要把联席会议制度这个文章“做活”，在问题积累到一定程度的时候，我们要向市政府打报告，当然要求主管市长参加是最好的，召开联席会议，通知这些部门来，解决我们需要解决的问题。同时，民办教育联席会议办公室可以刻一枚公章，然后你再制个“文头”，将来还可以发文件，因为民办教育联席会议办公室就得设在你民办教育管理办公室，你有了“文头”，和公章，就可以给各个部门发文件了。因为这个民办教育联席会议办公室原则意义上就是政府的，设在教育部门不是我们拉大旗做虎皮，而是这种性质就决定我们是代表政府，因为一个教育部门你统不了其他部门。哪些单位严重阻碍民办教育发展，不落实国家和省规定的扶持政策，还可以通过这个文件通报他，这就是联席会议办公室。以上就是第一章。 第二章民办学校的设立。民办学校设立就是民办学校要设立的时候，你是哪个层次的，哪个部门来批。这里我说说第九条的第五项，文化教育培训学校的设立由“县级”教育行政部门审批，原来表述为“市、县”，后来在人大讨论的时候，委员们都反映像有的区就能批，为什么人家办个文化学校还得跑很远呢？伊春有的区跑市里要上百公里，区的教育部门不也可以批吗？最后，把这个“市、县”改成“县级”，变了一个字，就是县和区都可以审批，充分体现了便民的思想。 第十条第二款，实施体育、艺术等特殊类别非学历教育的民办学校，国家对其设立审批权限有规定的按照国家规定执行，没有规定的由市县级教育行政部门审批。在立法调研的过程当中，某市就提出来了，说某个地方突然冒出个民办文化学校来，问他：你办手续了吗？回答说文化局批了。可文化局没有权力批民办文化学校啊。还有一些声乐班、钢琴班、舞蹈班，这类民办教育机构文化部门都不能批。如果你是国办的和我们没有关系，如某某区文化艺术馆，你是举办主体的我们不管，但是你要是民间的资本，民办的这种美术绘画班、书法班，文化部门就没有权力批。再就是体育部门审批的民办学校。前面提到“国家对其设立审批权限有规定的，按照国家规定执行”，这里所说的“国家规定”是指国务院412号令中明确由县级以上体育部门审批的三项：（1）举办健身气功活动及设立站点审批，（2）开办武术学校审批，（3）开办少年儿童体育学校审批。除此之外，体育部门没有国家法律或行政法规作依据，不能审批任何体育类民办学校。这里，我也向咱们在坐的地、市和县教育行政部门的同志们打一声招呼，这个咱们要明确下来，如果当地文化或者体育部门有超越职权的情况，那么你就可以明确告诉他越权了，让他尽快自行撤销他的批准文件，否则，我们也是按非法办学来处理。 有人问：国务院有关部委的规定能否作为其审批民办学校的依据？回答是：不行！为什么？2004年实施的行政许可法明确规定国务院各部门无权设定行政许可，民办学校的审批是一种行政许可，有关部委规定由谁来审批是无效的，除非国务院412号令保留了，但是如果没保留，好了，你审批的无效。从2008年1月1日起“条例”开始实施，你再不清理有关非法办学，那是你失职，这是关于实施体育、艺术特殊类别学校的审批。第十一条，民办学校的名称应当符合有关法律法规的规定，不得损害社会公共利益。就是这个名称，也不能违反法律法规的规定，包括社会公共利益，公共利益这里面也很多，比方说有损精神文明的行不行？我们办一个“七匹狼”武术学校，“潘金莲”服装裁剪店，这个名称到核准的时候应该不会被核准，因为这个名称也要符合社会主义发展方向，要人奋发向上。另外就是不能随便的贯之“黑龙江省”什么什么。你在漠河县办一个小民办学校，办一个美术班，要贯上一个黑龙江省什么什么，那是不可以的。不只是我们民办学校这样要求，就是有些企业，到工商局办理营业执照，第一步是先核实企业名称，办执照之前先核准名称，一看你名称有叫的了，你就不能再叫了，你再叫就侵犯人家名称权了。如果人家企业的名称注册了服务商标，那你就更不能叫了，否则，就告你侵犯注册商标专用权。我们民办教育机构呢，也是这个样子的。首先你把名称先报上来，他要核准，名字重的不让你叫，违反法律、法规的不让你叫，违反公序良俗的也不让你叫，所以就要给你调整，这是名称问题。 第十三条是简化登记手续问题，这个也是一大亮点。民办学校的审批机关是谁，不是教育部门就是劳动部门。民办教育就这么两种性质，一种是文化教育类民办学校，再就是职业技能类的。职业技能类是到劳动部门审批，其他类到教育部门办理，这两个部门批准后30日内到登记机关办理登记。所谓登记机关就是我们各地的民政部门民间组织管理局，民间组织都要在他那登记，登记干什么呢？取得社团法人资格。教育部门给你发准予办学许可证，你就具备了民促法、民促条例规定的可以办学的基础条件了，但是这个法人资格得在民间组织管理局登记之后才能取得。你取得了社团法人资格才好开展相应的民事办学活动。我们这里规定什么呢，主要是强化登记机关应当简化登记手续。这个简化，我们没说太具体，但是把办结时间规定了，就是说你自收到申请材料之日起五个工作日内完成登记。而且这种登记一般来说，不存在不予登记的问题，因为教育部门已经完成了准入的审核，除非登记机关发现有违法审批。所以这五个工作日一旦跨大礼拜就是七日，不是五日，是“五个工作日”完成。 第三章教育教学活动。这个里边有一些优惠的政策和“促进”的规定，也有一些“规范”的要求。比方说14条的第3款，民办学校不得将承担的教育教学任务转交给其他组织和个人。有的学校招生以后，觉得新生比较少，然后就把招的这些学生转给其他学校了，类似于旅游活动的“拼团”。这个旅行社招了几个游客一看不多，不够组成一个团，就拼给别的团了，这种拼团呢，旅游法规规定要征得游客的同意，但是教育教学活动是不能“拼团”的，学生同意也不行，就是不得转交给其他组织或个人，否则就是违法，就是违背招生简章，欺诈招生，侵犯受教育者合法权益。 第15条规定，民办教育应该有办学层次规模和专业设置相适应的专职教师，而且这个教师还应当具有国家规定的任职资格，这里是说首先你要拥有教师资格，另外对于不同的学历层次，对什么样学历的教师还有要求，所以这些都必须符合国家的规定。还有呢，就是说这个专业教师应当不少于其教师总数的三分之一，这个是硬性的要求，以保证教育教学质量。 再就是第16条，16条规定民办高等教育和中等职业技术教育，可以按照办学宗旨和目标自行设置专业开设课程，自主选用教材，并报省审批机关备案，这个也是民办学校自主权的一个体现，也是“促进”的一个内容，还有包括像可以自主确定招生的范围，你愿意在多大范围招，你就在多大范围招，将自主权还给民办学校。 第18条内容也很重要，这里边主要是讲发布广告这个事。《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发[2006]101号）文件对发布广告这件事说的非常严厉。 现在，在全国范围内，民办学校虚假广告占有相当的比例，所以这次国务院文件要求，在发布之前，你必须先报教育部们来备案。说是要备案，实际上是报教育审核，看你发布的这个内容，和你所办学的规模等实际情况是不是相吻合，如果不相吻合的话，就要给你修改，修改达到你学校的实际情况了。我们在坐的这些民办学校的负责人，你身上的责任很重啊，你别考虑收了点学费，你有了点收益就不管不顾，你若是真捅了“娄子”，出了言不符实、不兑现承诺等不诚信办学问题，最后政府也是要拿你试问的。 第四章教职工与受教育者。现在，我们有一些校长、办学人，用政府的话讲就是你得有“执政能力”，你如果没有这方面能力，事态一扩大，矛盾一激化，到了一定程度你就控制不了了，甚至连少量的警力也控制不了了，你就要出大问题了。所以，最好的办法就是防患于未然。得病吃药不如不得病，你平时要建立化解矛盾，解决纠纷的机制，学生有什么合理的诉求，一定要给他答复，千万不能让矛盾激化，一件小事就可能酿成一起大的群体性事件，或者突发的社会安定事件，这是第29条规定的意义所在。 第30条，这里边强调说民办学校按照有关规定通过减免学费，安排勤工助学岗位等形式，帮助贫困家庭的受教育者，这一条也是咱们省的一个亮点，别的省都没有规定。现在公办学校这方面做得都很好。我孩子今年上大学，到东北林业大学，一入学，学校就把扶贫的公益岗位公布出来了。楼道的值班员，每个月200元，每周工作几小时，还有什么食堂的帮厨的人员，帮助洗碗的人员，每个月给多少钱，就把这个扶贫岗位推出来，不雇佣社会其他人员，使贫困学生入学之后，提交家乡出具的贫困证明，审查如果属实的话，就可以申报贫困助学岗位。通过这些勤工俭学的岗位，就可以把学费问题解决，民办高校这块我了解的少，不知道有没有这种情况，没有的应该安排，因为你虽然是民办学校，但是国家把你定性为公益事业，国家给你政策支持和扶持，我们要做一个有良心、有爱心的办学者，对这些真正贫困的学生要通过各种方式予以资助。选择民办学校的学生，一般来说家庭条件还都比较好，因为他一看招生简章，就知道你的收费标准了，家庭条件差一点的一般不报，但是也不排除入学后有的家庭出现变故，可能导致收入下降。所以，在这种情况下，我们要不让每一个学生，因家庭贫困而终止学业，我们要做一个有良心的民办教育者、办学者。 第五章资产与财务管理。资产与财务管理现在国家已经明确了，就是民办教育机构、社会团体，执行民办非企业单位的财务制度。民办学校首先得建立财务会计制度和资产管理制度，设置会计账簿，执行民办非企业单位会计制度。第32条规定，民办学校收取的费用，主要用在学校的教育、教学活动，这里边又谈到，资产的积累，举办者投入民办学校的资产，应当与举办者的其他资产相分离，民办学校存续期间，举办者投入民办学校的资产，国有资产、受赠资产、收取的费用以及办学的积累等，由民办学校依法管理和使用。你看，他没有说你可以分配啊，就是管理和使用，并接受审批机关和国有资产监督管理等有关部门的监督。 说到资产的管理和使用，包括怎么“扩大再生产”，改善办学条件，我想多说两句。我们到鸡西去调研的时候，到鸡西的“外语城”看了一下，去了办学办的最好的那个“天力”外语学校。我进屋一看，第一排的桌子就顶到授课老师的前腹部，教师的空间都没有了，桌子从第一排一直到墙最后角，我看要是定员50人的教室得坐120人。怎么这么挤？因为教室是租的，怎么不“扩大再生产”，怎么不扩大规模呢？该校长流露出并不是很长远的想法。就是我们的“天力”日语，该校在南方几省有非常高的知名度，咱们一看学生全是福建、广西那一带的，日本人在那投资比较多，日企也多，在咱们鸡西这学完日语，学六个月，拿到一个证，这个证不是学历证书，国家不承认，但是社会承认。到了广西、福建那一带，到了日资企业凭此证很快就能从事管理工作，南方都上这来学，都“认”这个证，那么为啥不“扩大再生产”呢？我和鸡西教育局的领导说，这个应当形成龙头化产业。我上河南去，河南的登封县，一进那个县界就一排挨一排的少林武术学校，每个学校都得达到五千、八千、一万人左右，平均八千人左右。得有五六十所学校，一字排开全是大楼，操场都是那些小孩子在那武刀弄棍的，登封县就形成了“少林产业”。我算了一下，一个学生连吃带住带用一年的费用基本得一万块钱左右。一个学生一个月800块钱，挺紧张，800就9600了，一年一万块钱，那么，一个学生一万块钱，一所一万人的学校是不是一个亿啊？那要五十个学校就五十个亿，这五十个亿就得花在这，不能往别的地方消费啊，这五十亿的资金得拉动多少产业发展啊！ 38条的第三款规定，对于那些办学质量好、信誉好、有发展潜力的民办学校，政府优先给予资助或者其他政策支持包括专项资金。第三个方面就是民办学校的收费，学历教育，是价格部门批准，非学历教育你自行制定，然后报价格主管部门备案就行，要公示。第四个方面就是34条第2款，民办学校收费，应当依法使用规定的票据。目前，民办学校收费的收据有几种情况，一种是使用民间局的票据，就是民办非企业单位票据；还有一种是跟财政关系比较好，使财政的“单位往来”票据；还有是在税务部门领的非税票据。现在看呢，这个情况不太统一，将来随着这个“条例”颁布实施以后，我们还商量，怎么样使用一种民办学校自己的票据，而且这种票据是非税性的，这是票据的问题。 还有第37条，办学风险保证金制度。这个问题非常复杂，比如说，收取多大比例，连续收取多少年？或者滚动收取到多大比例了就停收。另外有哪些能够提供担保的，可以不收，或者少收，哪些信誉好的可以降低比例，是一个非常复杂的问题。所以，“条例”做了原则性的表述，就是“人民政府可以建立民办学校保证金制度，风险保证金主要用于民办学校终止时，退回向学生收取的学费、杂费和其他费用，具体办法由省人民政府规定。”这个就是鉴于省外等几个地方民办学校出事以后，有的办学者钱收完之后走人了，把摊子整个扔给政府。这回把你的部分资金押在这块，形成风险抵押，还额外形成一种动力，你得办好不能办黄了，办黄了这个钱给学生退费了。民办学校的风险问题是社会一个不稳定因素，风险保证金意在预防，不是干预民办学校正常办学，而是要使其对社会的震荡减轻到最小。风险保证金这一块，将来省政府还要作出详细的规定。 第六章扶持。是我们本条例的一个核心章节，也是大家所关注的。尽管前面也有一些扶持措施，比方说联席会议制度，简化登记手续，五个工作日办完，对民办高等学校按事业单位进行人事管理，明确劳动争议仲裁和人事仲裁，与公办学校同样购买学生票的问题等等。在“扶持”这章里还有一些先进的规定。首先，我们规定，省人民政府必须设立民办教育发展专项资金，然后规定，市、县人民政府可以根据本地区实际情况设立民办教育发展专项资金。就是说市、县政府可以根据情况，牡丹江发展好，那我就设；大兴安岭，我现在慢点，就可暂时不设，以后具备条件我再设，但省级政府必须设。第三款规定对符合本省经济发展需要，办学质量高、信誉好，有发展潜力的民办学校，政府优先给予资助或者其他政策扶持。这个信誉好的质量高的这些学校，政策要优先给予扶持，这是促进的之二，促进的之三就是财政税务部门，应当根据国家有关规定制定民办学校享受税收优惠政策的具体实施办法，并随着国家相关政策调整而及时调整。 关于这39条，我跟在坐的同志交待一下，这一条改不下二十次，就这一条，而且是改来改去，最终落到这了。大家普遍关心民办教育税收问题究竟怎么办？这次“条例”的立法能不能解决？我们最初把民办教育税收政策写有整整一页，有六条，后来税务部门提出来，税收政策，是属于动态的变化，今年年初规定这方面优惠，明年年初可能又出新的规定替代了他。写在法里，有的法十年改一次，税收政策调整了，法能马上就跟进修改吗？所以他们说最好是作原则性的表述，之后，税务部门根据国家的规定，可以随时细化一些具体的优惠政策，如果你写上反而写死了，而且税收这块，从立法技术上讲，地方立法不允许涉税，就是不让你规定税收怎么样，税率税收都是国家规定的。所以这块我们做了原则的表述，财政、税务部门不是无所作为，你要制定具体的实施办法，把它落到实处，这是咱们促进的内容之三。 第四就是关于土地。有批准权的人民政府，可以以划拨的方式，向新建扩建，实施学历教育的民办学校提供国有土地使用权，实施非学历教育的民办学校，按照国家有关规定享受土地政策。那么这个用地优惠方面，我们看了一下，相关省的民办教育促进条例，比方说，XX省的民办教育促进条例，他是今年的1月1日起开始实行的，他说县以上人民政府应当将民办学校的基本建设纳入城乡规划。新建扩建民办学校，按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠，就这么一句话，公益事业的有关优惠，公益事业咋优惠呀，没写。再看XX省的是怎么写的呢，新建、扩建民办学校，应当符合土地利用总体规划，国家公益事业及建设规定享受优惠，也没有说划拨。XX省规定新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业有关规定给予优惠。XX省规定：民办学校依法享受政策优惠取得的建设用地应当用于教育教学及配套设施建设，不得改变用途。XX自治区的新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地有关规定给予优惠。XX省新建、扩建民办学校，县以上人民政府应当按照公益事业用地及建设有关规定给予优惠。……没有一个写到可以用“划拨”的方式来解决。原来我们写的是“应当”划拨，后来在政府审议的时候考虑到，现在我们国家的建设用地都不能完全保证，有的还需要“出让”解决，所以把这块换了两个字，就是“可以”划拨，如果有特殊情况就不能划拨，这样操作性更强，更符合实际。但是能够写上“划拨”，这个也做了最大的努力。你有了这条规定，我们民办学校，学历教育办的好的，你就可以找到国土资源部门做工作，你扩建的时候至少这是一个依据啊，如果这块没有的话，你找他他就不搭理你，就算是你跟他是亲属，跟你关系好，办这个事也得有依据啊，没有这个依据办不是违法吗？所以这一条别看“划拨”就两个字，分量非常重。这是促进的内容之四。 第五，就是最为关键的第41条，“社会组织或者公民以不动产用于办学，原有不动产过户到民办学校名下，并且不属于买卖赠予或者交换行为的，在办理过户手续时，只收取证照工本费。”这句话要拿到东方学院去，就值三千万。这个数怎么来的呢，比方说，东方学院现在按照教育部的规定，你得把你投入学校的资产过户到学校名下。好，你到产权交易所去过户，告诉你交费，那个费是多少，百分之九，契税百分之六，营业税、增值税、契税三个税种，加上价格调节基金，加上交易管理费，一共加一起是你房子总价值的9％，说如果你的房产值三个亿的话，相关过户费用就接近三千万，你要把你这个名过户到学校名下，你得交给房产交易所接近三千万，你不交过不了户，过不了户教育部还不答应，有事还让你承担民事连带责任。现在，我们民办学校要把资产过户到学校名下的，你只需交纳证照工本费就完了，别的一律全免。 第六就是 43条关于煤、气、水、电的优惠，咱们具体到什么程度呢？民促法，民促条例都没有写这么具体，我们写了什么呢？县级以上人民政府及部门应当在水、电、煤气、采暖、排污等公用事业性收费方面享有与公办学校同等待遇，说用水，公办学校1.5元一吨，到民办学校3.6元，按市场价收取。这回可以了，你就拿着条例，谁要乱收费，你就了解一下，同等情况下公办学校收多少，公办学校收多少我就交多少，多收费我就告你。这方面在立法时协调建设部门、电力部门也有不同意见，也是费了很大的劲，最终写进去并经立法机关通过了，这就非常的不容易，这是扶持这一章。这一章里面一共是六条，那么优惠的内容就有六个方面，全部是很实惠的优惠内容。 第七章管理与监督。在“规范”的章节里面，也有“促进”的内容，这是本章一大特点。46条，劳动保障部门、教育等部门依法对学校进行年度检查，可以联合进行，不能联合进行的要实现信息共享，简化年度检查手续，避免重复检查。你看，在“规范”里面就体现“促进”。而且在第46条的第3款还规定不许向民办学校收取任何费用，就是有关行政部门依法对民办学校实施年度检查时，除法律、行政法规有规定外，不得向民办学校收取任何费用。大家记住，法律，全国人大颁布的，行政法规，国务院颁布的，如果没有这两条，他就不能收。你看在“规范”的内容里面包含诸多“促进”的内容，我说前后加一起19条，这19条哪来的呢？就是每个章节里面体现的。另外教育部门要建立民办学校的信用记录公告制度，把民办学校的信用情况，适时地向社会公布。就哪些民办学校信誉好、质量高，要公布，要建立信用登记制度，你不讲信用将来你就进黑名单。现在劳动保障监察部门就是这样的，哪些企业经常拖欠职工工资，列黑名单向社会公告，给你曝光。另外就是民办学校变更举办者，或者举办者在内部调整出资比例的时候应该办理变更手续。这个校址变更，在校址之外，你有增设办学点的，都要进行备案。另外这里面又提到行业协会，应该加强自律，促进民办学校办学，有哪些问题帮助民办学校维权，发挥民办学校的行业协会作用。第52条又是一个“促进”的，有关部门向民办学校收取费用时，应当出示法定依据，并向民办学校出据收费票据，你不给我出示法定依据我有权拒绝。这个很多都用“促进”的内容来贯彻，来保护着民办学校的合法权益。 第八章法律责任。 社会组织和个人，擅自举办民办学校的，这是我们所有民办机构都关注的，说非法办学怎么办啊？由县级以上教育或者劳动部门，按照下列规定予以处理，就是依法达到办学条件的，责令补办手续，有的民办机构问，发现非法办学，没有手续就应该取缔，怎么还达到条件责令补办手续呢。这个是我们国家在立法方面的一个通行做法，比方说城市规划，他规定违章建筑，没取得规划手续你建设了，房子盖起来了，如果符合规划就是差没办手续，他就责令补办手续，他这样做的目的是什么？就是你只要具备条件就办，没有数量限制的行业，达到条件就得让办。所以这里面就规定责令补办手续，愈期没有达到办学条件的，责令停止办学，有违法所得的，没收违法所得，造成经济损失的，依法承担赔偿责任。 已经收取学生的费用，你该赔偿赔偿，对于妨碍公务的，由公安机关依法处罚，就这个条款里面，原来我们有罚款的内容，行政处罚的内容，这个最后在审议的时候拿下去了，为什么拿下去了？咱们国家的行政处罚法和立法法在这方面有严格的规定，上位法如果规定了罚款的幅度和种类的，下位法不得改变，咱们国家的民促法，对非法办学就规定的非常原则，没有罚款的内容，结果咱们写的罚款的内容，到审议的时候，给删下去了。所以这个大家也得尊重立法机关的意见。然后，规定有违法所得的没收违法所得。非法所得怎么确认，要调查，学校要黄了家长还不配合咱们吗？你这个学生交多少钱？一周交二百，好了，一共多少个学生，咱们根据举报的数量一计算非法所得，然后对非法所得予以没收，另外还可以取缔他，摘他牌子，责令停止办学。摘他牌子，他不让，好了，公安机关出面，咱们这里也协调了省公安厅。现在我要摘你牌子，你不让我摘，就叫妨碍公务，按照治安管理处罚法的规定妨碍公务的由公安机关依法处罚，只要当事人一动手，公安机关当场就拿下。这一条一开始公安机关也不太同意，说你看，现在上面有精神，不让公安机关随意介入这些行政执法的问题，但是我们说这个事属于妨碍公务，必须由你来配合，所以咱们就加上一句话，规定妨碍公务的由公安机关依法予以处罚，各地在处理非法办学这块，注意和当地的公安机关搞好联系，这是第一个方面。 第二个方面就是民办学校有下列行为之一，要承担责任的列了几条，时间关系就不一一说了，大家看看就行了。第58条这个又是促进的内容，是规范谁的？是规范我们民办教育管理机关的，规范我们政府的。有关部门没有法律依据，向民办学校收取费用，或者收取费用高于同等同类学校标准的，由价格部门责令及时退还费用，或者多收的费用，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责人依法给予行政处分。根据公务员处分条例规定有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，六个方面，所以谁够哪个杠可能就得对他进行处理了。另外就是教育和劳动部门有下列行为之一的，那也要追究责任，在法律责任里面，给管理机关又定了两条。所以这个立法我们觉得基本上体现着以人为本促进民办教育事业发展这样一个宗旨。 有关民办教育促进条例的内容，我的学习体会就介绍到这。最后，我想说，法是立出来了，但是它要真正得到贯彻落实还需要我们的努力，这个条例在执行当中不会一帆风顺，在执行当中发现哪些新的情况、新的问题，及时向省教育厅反馈，咱们就是要发现问题解决问题。最后也请我们市、县民办教育管理办公室的同志，今天到会的民办教育机构的负责同志，我们通过今天“条例”的学习，要坚定信心，民办教育事业的发展，应该说开弓没有回头箭，它的发展在我们国家已经比较健全的法制保障下，将会越来越好，谢谢大家！ | 
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发表于 2008-4-22 21:38:33
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